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新型電力系統(tǒng)構(gòu)建背景下

電力體制深化改革研究

——青海試點改革條件分析

徐佳成

摘要：新能源電力是我國新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的重要組成部分，其快速發(fā)展使我國能源電力行業(yè)形態(tài)發(fā)生著巨大的變化，也給現(xiàn)行的電力體制帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。本文在總結(jié)分析我國新能源電力行業(yè)現(xiàn)狀的基礎上，結(jié)合我國電力體制改革目標，分析新型電力系統(tǒng)構(gòu)建中有關新能源電力發(fā)展的體制障礙，研判了進一步深化改革的基礎條件，研究了青海省作為深化改革試點的優(yōu)勢，從市場定位、區(qū)域差異和合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等方面提出了改革建議。

關鍵詞：新能源電力；電力體制；試點改革；青海省

推動電力來源結(jié)構(gòu)清潔化和終端消費能源電氣化是我國進行能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要目標之一。我國電力工業(yè)的發(fā)展壯大，電力體制的不斷深化改革在其中扮演著護航者的重要角色。我國新能源電力的蓬勃發(fā)展建立在國家對其培育階段的大力扶持，在其全面邁向市場化競爭的現(xiàn)階段，對現(xiàn)行電力體制既是新的挑戰(zhàn)，又是進一步深化改革的新機遇。找準發(fā)力點，試點先行，是我國在發(fā)展改革過程中的重要法寶之一。

一、我國電力體制改革背景

1997年，國家電力公司的成立拉開了我國電力市場化體制改革的序幕，提出了“政企分開，省為實體”和“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為內(nèi)容的“四步走”的改革方略[1]。2002年，《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號）文的發(fā)布，將我國電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務劃分為五大發(fā)電集團和兩大電網(wǎng)公司，實現(xiàn)“廠網(wǎng)分開”[2]。2015年，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）文的發(fā)布開啟了新一輪的電力體制改革。2021 年 3 月 15 日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上對能源電力發(fā)展作出了系統(tǒng)闡述，首次提出構(gòu)建新型電力系統(tǒng)。黨的二十大報告強調(diào)加快規(guī)劃建設新型能源體系，為新時代能源電力發(fā)展提供了根本遵循[3]。

在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)充分實現(xiàn)市場化競爭是我國電力體制改革的目標，減少政府過度干預和打破電網(wǎng)環(huán)節(jié)壟斷是一直在努力進行的兩大改革任務。這種努力也辯證地揭示了適度的政府干預和電網(wǎng)企業(yè)壟斷在促進我國能源電力事業(yè)發(fā)展過程中存在的必要性，個中原因與我國長期堅持能源清潔化利用的政策密不可分。2009年，以《中華人民共和國可再生能源法》的頒布為起點，我國實施了長達十余年的可再生能源電力補貼政策，在發(fā)電領域，最有開發(fā)前景的太陽能和風能兩種新能源電力是接受補貼的主體。以太陽能和風能發(fā)電為主體的新能源電力是我國清潔能源體系構(gòu)成中的發(fā)展重點。在新能源發(fā)電新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)培育過程中，國家的政策扶持是主要推動力，電網(wǎng)企業(yè)是國家政策落地的重要實施者，在其中扮演著可再生能源基金征收和新能源電力補貼計量、結(jié)算等代理人角色。

2021年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關事項的通知》（發(fā)改價格〔2021〕833號）宣布我國新能源中的光伏發(fā)電和陸上風電執(zhí)行平價上網(wǎng)、不再享受中央財政補貼，標志著我國以光伏發(fā)電和風電為增量主體的清潔能源電力在供給側(cè)已實現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟性，標志著我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整中提高清潔能源電力占比的戰(zhàn)略進程，已脫離政府培育，邁向市場化自由競爭發(fā)展的新階段。

二、新階段問題

根據(jù)2022年全年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，太陽能發(fā)電和風電發(fā)電量1.2萬億千瓦時，占全社會總發(fā)電量的14%，較2010年和2015年提高13%和10%[3]。截至2023年10月底，全國累計發(fā)電裝機容量約28.1億千瓦，其中太陽能發(fā)電裝機容量約5.4億千瓦、風電裝機容量約4.0億千瓦，二者共計9.4億千瓦，占總裝機容量的33%[4]。

圖1 2022年全國各類電源裝機和發(fā)電量占比[3]

我國新能源電力發(fā)展成績突出，在國內(nèi)已建立起較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，但在當下邁進全面市場化競爭的新階段，也暴露出發(fā)展不平衡不充分的問題，存在著電源側(cè)上網(wǎng)受阻而窩電浪費、電網(wǎng)側(cè)清潔能源電力輸送通道利用率低，而國內(nèi)部分區(qū)域卻存在著嚴重缺電的供需結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因一方面與新能源電力出力不穩(wěn)定的電力特性有關，另一方面主要是相關支撐配套體系不完善、發(fā)展滯后。

在產(chǎn)業(yè)培育階段，國家對新能源電力上網(wǎng)電價的補貼促進了技術(shù)迭代更新進步，但也在一定程度上扭曲了新能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，在資本逐利的本能驅(qū)動下，為最大化獲取補貼，新能源電力在電源端單兵突進，電力裝機規(guī)模迅猛增長，而本應整體跟進的配套軟硬件支撐體系則長期處于被動倒逼建設狀態(tài)。從新能源電力全產(chǎn)業(yè)鏈供需對比形態(tài)考衡，表現(xiàn)為中游的電力生產(chǎn)和供給能力突出、上游的風機和光伏組件等供應能力市場反應遲滯、下游的送出和消納受限明顯。從配套支撐上看，硬件不足主要體現(xiàn)在新能源電力接入系統(tǒng)和送出的電力設施建設滯后、調(diào)峰儲能設施短缺兩個方面；軟件不足主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同性差、電價機制不完善、電力自主優(yōu)化組合和調(diào)度的市場靈活性不足、項目投資管理辦法總體落后。隨著電力生產(chǎn)和配套支撐體系之間的差異越來越大，這種產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)性的失衡最終導致單純的新能源電源項目在失去電價補貼后出現(xiàn)投資積極性整體下滑。

三、電力體制深化改革條件和試點選擇分析

（一）電力體制深化改革基礎條件

新能源電力已成為我國能源電力的重要組成部分，是我國在世界上具有明顯比較優(yōu)勢的能源品種，堅持充分開發(fā)利用是實現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)清潔化轉(zhuǎn)型的保障。新能源電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性發(fā)展失衡問題亦是我國當前整個電力行業(yè)的主要問題?；仡櫸覈娏κ聵I(yè)的發(fā)展，每當出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡制約行業(yè)健康發(fā)展之時，便是需要破除體制障礙、進一步牢固發(fā)展根基，推動電力體制深化改革之時。從我國當前的能源電力宏觀背景和市場微觀要求兩方面看，我國電力體制也已具備進一步深化改革的基礎條件。

宏觀背景上，大力發(fā)展清潔能源電力是我國長期堅持的基本國策，占主導地位的新能源主力太陽能和風能發(fā)電已基本實現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟性，標志著我國能源結(jié)構(gòu)清潔化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實施已具備良好的技術(shù)支撐條件；新能源電力產(chǎn)業(yè)全面走向市場化自由競爭以實現(xiàn)高效資源利用是必然的趨勢；為培育和扶持新能源電力發(fā)展而存在的政府對市場資源配置的干預，諸如電價補貼、市場發(fā)現(xiàn)和價格代議等，已具備逐步有序退出的條件。

市場微觀要求上，伴隨大規(guī)模市場行為的發(fā)生，市場投資主體也要求匹配以相應的市場主動性，而當前電網(wǎng)環(huán)節(jié)建設、調(diào)度和交易等諸多壁壘嚴重制約了新能源電力投資主體的市場活力。適當減少政府和電網(wǎng)在發(fā)、輸、配、用電環(huán)節(jié)的干預有益于市場主體自主增強發(fā)現(xiàn)和尋找市場的參與能力。迫切需要政府發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)作用，促進市場信息資源得以充分流動，激發(fā)鼓勵市場資源充分流向新能源電力產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)、健全新能源電力發(fā)展的軟硬件配套支撐體系。

（二）試點選擇分析

我國幅員遼闊，資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎迥異，全國各區(qū)域的電力發(fā)展也表現(xiàn)出明顯的差異，清潔能源電力總體呈現(xiàn)出西電東送、北電南送的格局，傳統(tǒng)水電資源集中在西北黃河流域和西南區(qū)域，新能源電力資源集中在華北和西北區(qū)域。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)濟主線視角，我國電力體制的進一步深化改革應以開發(fā)潛力巨大的新能源電力為重點。

試點先行是我國改革開放實踐中的重要法寶，選取青海省作為當前電力體制深化改革試點具有較好的典型性和示范意義，其原因主要有以下五個方面：

一是新能源開發(fā)潛力大。青海省風力和太陽能資源稟賦優(yōu)異，尤其是太陽能技術(shù)可開發(fā)容量達35億千瓦，僅次于西藏位居全國第二，且省內(nèi)沙漠、戈壁、荒漠等未利用土地多，土地利用成本低，具備集約化和規(guī)模化開發(fā)利用的條件。

二是有政策環(huán)境基礎。2021年，習近平總書記在全國兩會和考察青海時寄予了青海省打造成國家清潔能源產(chǎn)業(yè)高地的殷切期望，青海省是生態(tài)保護大省，省內(nèi)已正式設立的有全國規(guī)模最大的三江源國家公園，還有正在積極推動設立的祁連山和青海湖國家公園，生態(tài)環(huán)境保護等一系列政策環(huán)境建設起步早、基礎好，為清潔能源開發(fā)利用打下了良好的政策環(huán)境基礎。

三是地理位置特殊、輻射范圍大。西北地區(qū)和西藏是我國清潔能源資源富集區(qū)，是未來我國清潔能源開發(fā)的主戰(zhàn)場，青海在西北五省中位置居中，西南部與西藏毗連，是西北電網(wǎng)與西藏電網(wǎng)的連接樞紐，聯(lián)動作用潛力大、輻射范圍廣。

四是深化改革阻力較小，易形成示范效應。青海省現(xiàn)代電力工業(yè)起步晚、底子薄，電力體系整體規(guī)模小，涉及的各方利益較少，由此在進一步深化改革中需要克服的體制障礙較少，有利于改革計劃的整體順利推進以達到改革目標，易于總結(jié)積累建設性改革經(jīng)驗。

五是有較好的實踐基礎。自全國大力發(fā)展新能源電力以來，青海新能源電力產(chǎn)業(yè)跟緊步伐，有了長足的發(fā)展，在此實踐過程中隱存的各類問題暴露得比較充分，也積累了相當?shù)慕鉀Q經(jīng)驗，為試點改革奠定了良好的實踐基礎。

四、電力體制深化改革原則導向建議

電力體制深化改革是當下我國能源電力健康發(fā)展的時代要求。在錯綜復雜的利益關系調(diào)整過程中，電力體制深化改革亦需堅定目標，把握好幾個原則導向：

一是以最大化消納清潔能源電力為導向。需求側(cè)在穩(wěn)步提高和均衡全國各省區(qū)消納清潔能源電力水平以創(chuàng)造更大清潔能源電力市場容量的基礎上，電力體制深化改革的重點在供給側(cè)建設，加強清潔能源電力供給支撐體系建設，以清潔能源電力高比例利用為目標疏通各環(huán)節(jié)體制障礙，尤其需明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在電力市場中的職能定位，能交給市場的堅決交給市場，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。

二是因地制宜、注重改革實踐。在深化改革中避免“一刀切”，要充分考慮到各區(qū)域客觀存在的差異性，國家應鼓勵作為實踐主體的地方政府勇于發(fā)現(xiàn)和破除體制障礙、積極開展體制機制創(chuàng)新實踐，地方政府應充分發(fā)揮主觀能動性深耕改革實踐的土壤，把電力體制改革建設工作做細做精、落到實處。

三是遵循產(chǎn)業(yè)一般發(fā)展規(guī)律。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破升級后及時推動配套軟硬件基礎設施建設和完善產(chǎn)業(yè)鏈是產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展壯大的內(nèi)在規(guī)律要求，在進一步的電力體制深化改革中應重視與各區(qū)域基礎設施的銜接和產(chǎn)業(yè)鏈的強化建設，充分利用好存量資源、補齊短板，以基礎設施和上游產(chǎn)業(yè)鏈適當超前建設支撐清潔能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四是以系統(tǒng)觀統(tǒng)籌推進改革。電力體系網(wǎng)絡化鏈接的物理特性決定了區(qū)域電力聯(lián)系的緊密性，各省區(qū)在改革實踐中應避免條塊化、碎片化“自顧門前雪”的狹隘視角，主動加強區(qū)域合作，從更大的空間維度尋求產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作。

五、結(jié)語

改革沒有終點，只有進行時。能源電力作為促進我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的重要動力，把握時代脈搏、堅定能源清潔化利用目標，不斷優(yōu)化調(diào)整我國電力體制是我國能源電力事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的堅強保障。

參考文獻

1. 嚴碧波,徐佳成.增強水電市場競爭力促進后續(xù)水電可持續(xù)發(fā)展政策措施研究[R].北京:中國國際工程咨詢有限公司,2018.

2.國務院.《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號）[EB/OL]. 中國政府網(wǎng),2017-09-13.

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2017-09/13/content_5223177.htm.

3.《新型電力系統(tǒng)發(fā)展藍皮書》編寫組.新型電力系統(tǒng)發(fā)展藍皮書[M].中國電力出版社,2023.

4. 國家能源局. 國家能源局發(fā)布1-10月份全國電力工業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL]. 國家能源局官方網(wǎng)站,2023-11-20.

http://www.nea.gov.cn/2023-11/20/c_1310751368.htm.

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