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擁抱“新機(jī)制”

展望PPP的五個(gè)發(fā)展方向

伍迪

摘要：2023年11月出臺的政府和社會資本合作（PPP）新機(jī)制，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的重要舉措。相比過去近十年來實(shí)施的PPP模式，新機(jī)制強(qiáng)調(diào)社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)、回報(bào)機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)、實(shí)施模式全部采取特許經(jīng)營等重要內(nèi)容。2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制。在此背景下，更應(yīng)該系統(tǒng)理解PPP新機(jī)制有關(guān)內(nèi)容邏輯和政策出發(fā)點(diǎn)，全面擁抱PPP新機(jī)制提出的各項(xiàng)政策要求，充分把握新機(jī)制框架下的政策引導(dǎo)方向。本文根據(jù)個(gè)人理解，展望PPP新機(jī)制引導(dǎo)的回歸“初衷本源”、杜絕“寅吃卯糧”、統(tǒng)一“理念認(rèn)識”、強(qiáng)化“項(xiàng)目可行”、尊重“市場規(guī)律”等五個(gè)方向，以期為業(yè)界提供借鑒。

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作（PPP）；新機(jī)制；民營企業(yè)；使用者付費(fèi)；特許經(jīng)營

2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文）正式對外發(fā)布，標(biāo)志著停滯了九個(gè)月之久的政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP），迎來了新機(jī)制引領(lǐng)下全新的發(fā)展階段。2023年12月11日至12日中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“完善投融資機(jī)制，實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制”。近十年來，PPP受到了市場青睞，PPP模式廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年年底，我國存量PPP項(xiàng)目規(guī)模超過了20萬億。PPP新機(jī)制相比于過去的有關(guān)政策，在方向上做出了較大調(diào)整，發(fā)布后市場反響之強(qiáng)烈也充分說明了其影響程度之大、影響范圍之廣。筆者結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的政策研究和項(xiàng)目咨詢有關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)對新機(jī)制的個(gè)人理解展望PPP新機(jī)制引導(dǎo)的五個(gè)方向，以期為業(yè)界提供借鑒。

01

方向一：回歸“初衷本源”，社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)

PPP作為舶來品，在其本土化應(yīng)用過程中，強(qiáng)調(diào)了解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政府失靈問題的基本思路，但同時(shí)也間接催生了Private內(nèi)涵外延的擴(kuò)大化。PPP模式于20世紀(jì)末引入我國，當(dāng)時(shí)項(xiàng)目采用PPP模式的“初心”主要在于引入外商投資企業(yè)，通過企業(yè)的效率優(yōu)勢解決政府失靈的問題。當(dāng)時(shí)許多經(jīng)典PPP案例的第二個(gè)“P”（Private），都有外商投資企業(yè)的身影。PPP模式在我國應(yīng)用的很長一段時(shí)間內(nèi)，關(guān)于PPP的中文翻譯一直未統(tǒng)一，筆者在2013年以前參與PPP有關(guān)研究和工作中查閱相關(guān)資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，PPP的翻譯多種多樣，例如“公私合作”“公私合營”“公私合作伙伴關(guān)系”等等。直到2014年，中央開始借鑒國際經(jīng)驗(yàn)全面推廣PPP模式，并在《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確提出，“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制”。這是PPP一詞首次出現(xiàn)在國家層面的政策當(dāng)中，隨即統(tǒng)一的還有PPP的中文翻譯，即“政府和社會資本合作”。這一翻譯將第二個(gè)“P”翻譯為“社會資本”，也將引入市場化效率優(yōu)勢的主體擴(kuò)大到包括國有企業(yè)在內(nèi)的所有社會資本。

隨著實(shí)踐中越來越多國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，“誰才是合格的社會資本”引起廣泛關(guān)注，過去的政策也存在一定反復(fù)。由于過去十年的PPP政策并不排斥國有企業(yè)做第二個(gè)“P”，且國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施等投資額較大的項(xiàng)目中又具有競爭優(yōu)勢，大多數(shù)地方政府和銀行對國有企業(yè)偏好的優(yōu)先級較高。因此，2014年以來，大量PPP項(xiàng)目的社會資本都是國有獨(dú)資企業(yè)或者國有控股企業(yè)。但是，國有企業(yè)尤其是與地方政府有關(guān)聯(lián)的國有企業(yè)，其在PPP項(xiàng)目中通常無法做到獨(dú)立決策、市場化運(yùn)作，也就無法提高PPP政策中引入社會資本提高效率的本意，甚至有個(gè)別項(xiàng)目異化為政府變相融資的通道。隨著實(shí)踐中越來越多非獨(dú)立、非市場化社會資本的出現(xiàn)，政策也在不斷規(guī)范著“誰才是合格的社會資本”，例如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號文，現(xiàn)已廢止）中明確規(guī)定社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”等。

PPP新機(jī)制出臺，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，引導(dǎo)市場回歸PPP初衷本源，進(jìn)一步調(diào)動民間投資積極性的重要措施。115號文中明確要求要“最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目”，這不僅符合我國最初引入PPP模式時(shí)的初心，更是當(dāng)前我國激發(fā)民間資本投資活力的客觀需求。同時(shí)，國有企業(yè)作為我國市場主體中的重要組成部分之一，115號文并沒有“一刀切”式禁止國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，而是將新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目按照市場化程度高低、公共屬性強(qiáng)弱、是否具有自然壟斷性等特征進(jìn)行分類，將“屬于市場的還給市場”，充分體現(xiàn)了新機(jī)制在兼顧PPP項(xiàng)目公益性的同時(shí)，最大化發(fā)揮市場效率的政策導(dǎo)向。

02

方向二：杜絕“寅吃卯糧”，回報(bào)機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)

過去十年，PPP承載了過多的融資使命，政府遠(yuǎn)期支付責(zé)任巨大，“寅吃卯糧”現(xiàn)象普遍存在。從國際實(shí)踐來看，推動PPP的主要原因可歸納為兩類，一是緩解政府當(dāng)期財(cái)政壓力，即融資引導(dǎo)，二是提高項(xiàng)目運(yùn)營水平，即效率引導(dǎo)。我國近十年P(guān)PP實(shí)踐，地方政府發(fā)起PPP項(xiàng)目的動機(jī)主要為融資，通過融資拉動地方投資。這也可以通過我國PPP項(xiàng)目在全國的分布情況看出端倪，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)。這一動機(jī)帶來的后果之一就是項(xiàng)目推動部門往往忽視了項(xiàng)目自身的“造血能力”，因?yàn)樽陨斫?jīng)營屬性較弱的項(xiàng)目，可以通過“可用性付費(fèi)”“可行性缺口補(bǔ)助”等回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，讓項(xiàng)目變得“可行”，但這些“可用性付費(fèi)”“可行性缺口補(bǔ)助”本質(zhì)上不是項(xiàng)目自身“造血”，而是外來“輸血”，都是在透支政府未來的財(cái)政支出。也正因?yàn)橛羞@種外來“輸血”機(jī)制的存在，部分地方政府非但不會從節(jié)約成本提高效率的角度壓縮投資額，甚至?xí)睦瓌油顿Y超前建設(shè)的角度提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資額，因?yàn)橹灰碚撋衔磥淼闹С鲐?zé)任在“財(cái)政承受能力”范疇內(nèi)，項(xiàng)目在當(dāng)期就是可行的。與之相對應(yīng)的，社會資本在投資額變大時(shí)，不僅當(dāng)期獲得的建設(shè)利潤更多，還會在遠(yuǎn)期潛在獲得的收益中提高政府支出的占比，相對風(fēng)險(xiǎn)更小，因此與地方政府在合作中可能會形成心照不宣的均衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國超過20萬億總投資的PPP項(xiàng)目中只有不到10%是純粹的使用者付費(fèi)，而地方政府層面，未來一般公共預(yù)算支出中PPP支出占比達(dá)到10%紅線的已有102個(gè)行政區(qū)域，達(dá)到7%預(yù)警線的已高達(dá)820個(gè)行政區(qū)域。

PPP新機(jī)制注重項(xiàng)目內(nèi)生的投資回報(bào)，嚴(yán)防地方政府新增隱性債務(wù)，收緊政府付費(fèi)的同時(shí)對財(cái)政資金用于PPP仍留有適當(dāng)空間。115號文明確提出適用于PPP模式的“應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目”，過去僅通過可用性付費(fèi)使得項(xiàng)目采用PPP可行但自身無經(jīng)營性收益的項(xiàng)目，在新機(jī)制下將無法再采用PPP模式投資建設(shè)，這是新機(jī)制對于PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的一個(gè)重要調(diào)整。115號文正文第一條內(nèi)容即為“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，足見這一政策導(dǎo)向的重要性。具有明確的收費(fèi)渠道和方式是使用者付費(fèi)項(xiàng)目的最鮮明特征，且項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)。同時(shí)，與115號文沒有“一刀切”式禁止國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目一樣，新機(jī)制同樣沒有“一刀切”式禁止財(cái)政資金用于PPP項(xiàng)目，但對使用形式有了較為明確的要求，不能像過去一樣“通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式”使用，可以“在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本?！笨傊?，使用財(cái)政資金是否符合新機(jī)制導(dǎo)向的判斷核心原則為“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任”。這樣的政策導(dǎo)向從根源上斷了地方政府“寅吃卯糧”的想法，也從根本上杜絕了地方政府和社會資本“合謀”做大投資的現(xiàn)象。

03

方向三：統(tǒng)一“理念認(rèn)識”，實(shí)施模式全部采取特許經(jīng)營

從國際實(shí)踐來看，特許經(jīng)營（Concession）和私人主動融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）是PPP的兩種主要模式。PPP、特許經(jīng)營、PFI、建設(shè)—運(yùn)營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）等一系列與PPP有關(guān)的概念，在我國實(shí)踐過程中一直都沒有形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識，很多項(xiàng)目都是根據(jù)項(xiàng)目自身需求，例如前期手續(xù)的復(fù)雜程度、引入社會資本方的企業(yè)性質(zhì)、合作期限的長短等，來確定項(xiàng)目定位為哪類項(xiàng)目，以達(dá)到減少審批環(huán)節(jié)或規(guī)避某些特定規(guī)定制約的目的。但是實(shí)際上，特許經(jīng)營和PFI都是PPP的實(shí)施模式，這是站在付費(fèi)來源的視角下進(jìn)行的分類。

PFI是主要基于公共部門付費(fèi)的私人融資計(jì)劃，這種PPP模式發(fā)源于英國。英國在上世紀(jì)撒切爾夫人執(zhí)政期間進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的市場化改革；1992年梅杰政府期間提出了私人融資計(jì)劃PFI的概念；布萊爾政府期間PFI理念逐漸完善；2012年，英國在完善有關(guān)制度的基礎(chǔ)上推出了更新版的PF2（針對以往PFI模式的不足，英國政府在結(jié)合各部門意見和上述改革措施和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行了第二代PPP/PFI模式，簡稱PF2）；2018年，英國政府在官網(wǎng)上發(fā)布的《2018年預(yù)算報(bào)告》中宣布，不再使用PF2模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)采購。英國的這種PPP作為一種政府采購工具，在推動時(shí)需要衡量的是PPP模式能否降低公共服務(wù)的采購成本，運(yùn)用的是一種非常典型的財(cái)政思維。

特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的一種PPP，法國是特許經(jīng)營的故鄉(xiāng)。早在19世紀(jì)初開始，法國大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府提出基礎(chǔ)設(shè)施的“特許經(jīng)營”，其核心理念是使用者付費(fèi)，對于無法使用者付費(fèi)的領(lǐng)域則采用傳統(tǒng)模式。21世紀(jì)初，法國出臺合作法案，對特許經(jīng)營正式立法，其立法思路也符合國際通行的PPP理念。法國的PPP作為一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，在推動時(shí)需要衡量的是項(xiàng)目的投入產(chǎn)出與可行性，運(yùn)用的是一種典型的發(fā)展思維。

PPP新機(jī)制出臺，統(tǒng)一思想、形成共識，所有PPP項(xiàng)目全部采用特許經(jīng)營模式，所有特許經(jīng)營（非商業(yè)）項(xiàng)目也都需要納入到新機(jī)制的框架下管理。115號文引導(dǎo)理念充分與國際接軌，即特許經(jīng)營在付費(fèi)機(jī)制視角下是PPP的一種模式，且在新機(jī)制下將成為唯一模式。在特許經(jīng)營模式的付費(fèi)機(jī)制條件下，項(xiàng)目還可以采用BOT及其衍生形式，具體可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，“合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式”，但無論采用哪種具體實(shí)施方式，都需要納入到新機(jī)制的框架下管理。

04

方向四：強(qiáng)化“項(xiàng)目可行”，前期手續(xù)流程顛覆性重構(gòu)

PPP新機(jī)制出臺，特許經(jīng)營方案全面取代“兩評一案” （實(shí)施方案、財(cái)政承受能力評價(jià)、物有所值評價(jià)），項(xiàng)目“可行”成為先決條件，PPP論證從立項(xiàng)后置變?yōu)榱㈨?xiàng)前置。過去十年，“兩評一案”是PPP前期手續(xù)的核心內(nèi)容，需要對PPP的運(yùn)作模式、是否優(yōu)于傳統(tǒng)模式、財(cái)政是否具有相應(yīng)承受能力等內(nèi)容進(jìn)行全面論證，“兩評一案”這三個(gè)文件的編制和審批順序在全國不同地方實(shí)際操作中有所不同，但其遵循的邏輯都是在立項(xiàng)的框架下開展工作，即并未把項(xiàng)目是否可行作為是否采用PPP的判斷標(biāo)準(zhǔn)。新機(jī)制實(shí)施后，由于項(xiàng)目聚焦使用者付費(fèi)，且未因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，因此無須再進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，“兩評一案”徹底告別歷史舞臺。115號文中提出的“特許經(jīng)營方案”將全面取代“兩評一案”，且特許經(jīng)營方案的審核將早于項(xiàng)目立項(xiàng)，項(xiàng)目是否可行不再是PPP論證環(huán)節(jié)的既定結(jié)論，而是PPP論證中的重要組成部分。

PPP新機(jī)制明確了新流程體系中政府管理的分工，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、立項(xiàng)管理部門負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案審核。115號文明確：“地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作?！痹趯徍朔矫妫瑒t應(yīng)“比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案”。此外，體現(xiàn)特許經(jīng)營方案的深度需要達(dá)到完成對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行論證的內(nèi)容還包括“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案”，且“要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證”?？傊聶C(jī)制中特許經(jīng)營方案需要完成項(xiàng)目可行、特許經(jīng)營模式可行這兩個(gè)論證目標(biāo)，而新機(jī)制中對特許經(jīng)營方案審核機(jī)構(gòu)的明確，也在一定程度上提高了特許經(jīng)營方案論證和項(xiàng)目立項(xiàng)這兩階段工作的協(xié)同。

05

方向五：尊重“市場規(guī)律”，強(qiáng)化運(yùn)營激發(fā)市場效率提升

PPP新機(jī)制鼓勵(lì)通過市場化方式吸引特許經(jīng)營者，把“屬于市場的還給市場”。PPP是政府失靈和市場失靈雙失靈的探索性產(chǎn)物，在公共屬性和市場屬性之間平衡，是國際PPP領(lǐng)域永恒的話題。我國在過去推動PPP過程中，不斷探索PPP的適用領(lǐng)域和合理邊界，但由于受到財(cái)政支出的限制和制約，市場化程度往往具有一定局限性。115號文十分注重在公共產(chǎn)品范圍框架下的市場效率，明確要求要“通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者”，并將“項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)”。特許經(jīng)營期限從過去的30年延長為“原則上不超過40年”，且“投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長”，為吸引更多潛在的特許經(jīng)營者創(chuàng)造更好的市場條件。此外，為了盡量減少行政干預(yù)，充分激發(fā)創(chuàng)新動力，“特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有”。

PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目運(yùn)營，通過引導(dǎo)存量資產(chǎn)盤活摒棄“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的慣性思維，通過加強(qiáng)運(yùn)營管理助力基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。115號文在特許經(jīng)營者的選擇標(biāo)準(zhǔn)中尤其強(qiáng)調(diào)運(yùn)營能力，鼓勵(lì)“特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施”，并通過定期開展項(xiàng)目運(yùn)營評價(jià)、懲戒違法違規(guī)和失信行為、建立常態(tài)化信息披露機(jī)制等方式引導(dǎo)特許經(jīng)營者高質(zhì)量運(yùn)營。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段后，市場對項(xiàng)目價(jià)值判斷的高低不再取決于建設(shè)投資決算金額，而是很大程度上取決于項(xiàng)目收益情況，而高質(zhì)量的運(yùn)營則是項(xiàng)目良好收益的重要保障。新機(jī)制通過鼓勵(lì)支持存量PPP項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式進(jìn)行存量資產(chǎn)盤活，從而引導(dǎo)PPP各參與方摒棄過去“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的慣性思維，通過內(nèi)生動力加強(qiáng)運(yùn)營管理、提高運(yùn)營效率、享受運(yùn)營收益。

注：本文為《中國招標(biāo)》PPP新機(jī)制專題約稿，原文載于《中國招標(biāo)》2024年第1期，原標(biāo)題為《五個(gè)方向指引“辭舊迎新”中的PPP》，本次發(fā)表有部分修改。圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。