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編者按：項目謀劃是投融資咨詢服務(wù)的主要內(nèi)容，近年來地方對項目謀劃工作日益重視，中國國際工程咨詢有限公司承擔(dān)了許多省市重大項目謀劃工作，其中部分咨詢合同額超過千萬元。今年4月22日，應(yīng)海南省政府邀請，公司首席咨詢師郭建斌同志，參加省政府理論中心組學(xué)習(xí)會，以“重大項目謀劃工作探索與實踐”為主題，為省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)委辦局以及地市州主要領(lǐng)導(dǎo)專題授課。郭建斌同志認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展規(guī)劃和項目謀劃工作的重要講話，結(jié)合海南發(fā)展實際，梳理總結(jié)公司相關(guān)案例經(jīng)驗，從宏觀戰(zhàn)略背景、邏輯思維方法和中咨實踐探索三個維度，進(jìn)行了系統(tǒng)講解，并提出了有價值、有分量的意見建議，得到了省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度評價，并專門來函表示感謝。在講座材料的基礎(chǔ)上，經(jīng)過進(jìn)一步思考研究，公司組織撰寫了重大項目謀劃工作探索與實踐系列文章，包括問題與對策、邏輯思維方法、典型案例分析等，本期是系列研究的第一篇。

重大項目謀劃工作存在的主要問題和對策建議  

黨的二十大擘畫了“兩步走”戰(zhàn)略和建設(shè)中國式現(xiàn)代化國家的宏偉藍(lán)圖，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，切實推動高質(zhì)量發(fā)展是首要任務(wù)。從現(xiàn)階段看，擴大有效投資仍然是促進(jìn)經(jīng)濟增長和推動高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。2022年全社會固定資產(chǎn)投資57.2萬億元，同比增長5.1%，資本形成拉動經(jīng)濟增長1.5個百分點，對經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)超過50%。當(dāng)前，各地拼政策、搶項目、爭招商日益激烈，部分地方投資增長乏力，重大項目不足，特別是高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)項目不足已成為影響發(fā)展的重要因素。各地正在組織開展“十四五”規(guī)劃中期評估和規(guī)劃修編調(diào)整工作，要進(jìn)一步加強重大項目研究，謀劃一批、儲備一批、建設(shè)一批、投產(chǎn)一批，充分發(fā)揮投資拉動經(jīng)濟增長的關(guān)鍵性作用。

一、提高認(rèn)識，深刻把握做好項目謀劃工作的重要意義

未來五年是全面建設(shè)社會主義國家開局起步關(guān)鍵時期，2023年是全面貫徹落實二十大精神的開局之年，做好重大項目謀劃、促進(jìn)投資增長，是深入貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

——抓好重大項目是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。習(xí)近平總書記強調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的核心和關(guān)鍵，積極擴大有效投資，是提升國內(nèi)國際雙循環(huán)質(zhì)量水平，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要方式。當(dāng)前，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展還有許多卡點瓶頸，科技創(chuàng)新能力還不強；確保糧食、能源、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈可靠安全和防范金融風(fēng)險還需解決許多重大問題。必須瞄準(zhǔn)未來大國競爭戰(zhàn)略制高點，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全等關(guān)鍵領(lǐng)域，部署支撐高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志性重大工程；瞄準(zhǔn)影響群眾切身利益“關(guān)鍵小事”，提出一批點多面廣的打捆項目；聚焦需要集中力量解決的大事、難事、急事，聚焦需要政府發(fā)揮作用、存在經(jīng)濟外部性的領(lǐng)域，優(yōu)選具有全局性影響、需從國家層面推進(jìn)的“重中之重”項目，加快謀劃一批強基礎(chǔ)、增功能、利長遠(yuǎn)的重大工程項目。

——抓好重大項目是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。從“一五”到“十四五”，每個五年規(guī)劃國家都部署了百余項重大項目，涵蓋科技教育、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、社會民生等諸多領(lǐng)域，從中央預(yù)算安排、財政金融支持到土地能源要素保障等方面優(yōu)先傾斜，一批世界級標(biāo)志性重大工程建成投運，一批前瞻引領(lǐng)性項目部署實施，一批關(guān)乎群眾切身利益的民生項目扎實推進(jìn)，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度能夠發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)越性?！耙晃濉睍r期，面對滿目瘡痍、百廢待興的局面，在前蘇聯(lián)的援助下，我國布局建設(shè)的156項重大工程，奠定了新中國工業(yè)的基礎(chǔ)；“十三五”時期，布局建設(shè)的165項重大工程，推動了全面建成小康社會的實現(xiàn)；“十四五”時期，謀劃的102項重大工程，是實施規(guī)劃綱要的牛鼻子，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要支撐，堅持項目跟著規(guī)劃走，要素隨著項目走，開辟綠色通道，做好重大項目的財政、金融、用地用海用能保障。我國經(jīng)濟發(fā)展的歷史實踐，證明了重大項目是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“壓艙石”。

——抓好重大項目是促投資保就業(yè)穩(wěn)增長的重要手段。在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，有效投資仍是拉動經(jīng)濟增長的主動力，項目是投資的載體、發(fā)展的平臺，抓項目就是抓發(fā)展，謀項目就是謀未來。發(fā)展是第一要務(wù)，項目是第一載體，有項目才有發(fā)展，有大項目才有大發(fā)展，充分發(fā)揮重大項目對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用和對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)作用，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。2023年4月，國家發(fā)改委主任鄭柵潔同志在《求是》雜志發(fā)表署名文章，強調(diào)“沒有項目，沒有投資，就沒有未來”。為拉動投資，今年中央將安排預(yù)算內(nèi)投資6800億元，比去年增加400億元?！?023年政府工作報告》指出，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，全年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢互補、各展其長，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設(shè)，激發(fā)民間投資活力。

二、客觀分析，清醒認(rèn)知項目謀劃工作存在的主要問題

——項目質(zhì)量不高。因認(rèn)識、能力、投入等諸多原因，一些地方謀劃項目呈現(xiàn)“碎、散、小”特點，投資規(guī)模小、缺乏重點、布局散亂，難以集群培育、鏈?zhǔn)窖由?，高質(zhì)量的項目特別是具備重大帶動作用、輻射一片、引領(lǐng)帶動一方的龍頭產(chǎn)業(yè)項目少；一些項目脫離地方發(fā)展現(xiàn)實，好高騖遠(yuǎn)，缺乏落地基礎(chǔ)，對產(chǎn)業(yè)鏈延伸-產(chǎn)業(yè)集聚-產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建的支撐不強；謀劃偏重產(chǎn)業(yè)投資項目，而對創(chuàng)新平臺、人才招育重視不夠；一些項目沒有準(zhǔn)確、及時、全面領(lǐng)會理解相關(guān)政策要求，在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展、促進(jìn)招商引資、爭取各類專項支持上效果不明顯。

——項目要素不實。一些地方存在項目謀劃與落地實施脫節(jié)的現(xiàn)象，部分項目難以取得實質(zhì)性進(jìn)展。謀劃項目研究深度不夠、可行性不足、成熟度不高，涉及用地、用能、用海、環(huán)境評價、社會風(fēng)險與安全評價等分析論證不夠、相關(guān)部門審批難以通過，項目投資估算不實，融資方案包括資本金和債務(wù)安排難以落實等，造成許多項目最終僅僅停留在謀劃層面，難以轉(zhuǎn)化到實施層面推進(jìn)。

——建設(shè)進(jìn)展不快。由于項目研究論證不充分，要素保障難以落實，或是項目涉及農(nóng)業(yè)用地、征地拆遷、移民安置，或是涉及生態(tài)環(huán)境、安全與社會穩(wěn)定分析，影響了項目的決策審批或核準(zhǔn)備案。有的項目即使獲得政府審批或核準(zhǔn)備案，但在實施過程中仍然出現(xiàn)項目用地范圍變化、技術(shù)方案重大調(diào)整、投資嚴(yán)重超概算等情況，項目需要重新報政府審批或核準(zhǔn)，導(dǎo)致項目建設(shè)停滯等情況。

——項目儲備不足。一個項目從提出概念到?jīng)Q策實施要經(jīng)過研究、篩選、儲備、論證、決策、實施諸多環(huán)節(jié)，也是研究測算、篩選淘汰、分析論證逐步深化的動態(tài)過程?；诟鞯氐膶嵺`經(jīng)驗，要實現(xiàn)“穩(wěn)投資促增長”目標(biāo)，儲備項目與實施項目的數(shù)量規(guī)模大致應(yīng)在5:1的比例關(guān)系，也就是說儲備項目數(shù)量和規(guī)模應(yīng)是在建項目的5倍左右。近年來各地加強了項目謀劃與儲備工作，普遍建立了重大項目儲備庫，也入庫儲備了許多項目。由于缺少前瞻安排和動態(tài)優(yōu)化，項目數(shù)量、投資規(guī)模不能很好地保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

三、深入研判，理清項目謀劃工作質(zhì)量不高的主要原因

分析產(chǎn)生上述問題的根源，主要在于前期工作不充分、推進(jìn)主體不明確、工作機制不健全等，而更深層次的原因主要有以下四個方面。

——項目謀劃的認(rèn)識還不到位。由于項目謀劃是前瞻性、預(yù)測性的工作，謀劃與落地實施需要一個過程，存在一定的不確定性與滯后性，許多項目還需要通過招商引資推動，只有少數(shù)項目能在短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目需要3、5年甚至更長時間的前期研究。一些地方基層單位和一些部門，對抓項目、促投資、穩(wěn)增長重要性的認(rèn)識還相當(dāng)不足，沒有深刻把握“抓經(jīng)濟的關(guān)鍵是抓投資，而抓投資的關(guān)鍵在抓重大項目”的邏輯關(guān)系，普遍存在“抓招商、重建設(shè)、輕謀劃”的思想，項目謀劃主動性不強、積極性不高。

——項目謀劃的水平能力不高。近年來，各地政府開始重視重大項目謀劃工作，紛紛成立市縣區(qū)重大項目辦公室，抽調(diào)人員專門負(fù)責(zé)項目謀劃管理工作，項目謀劃水平有了一定提升。由于項目謀劃具有專業(yè)性、科學(xué)性、前瞻性、動態(tài)性等特點，要求相關(guān)人員具備較高的政策水平、專業(yè)素養(yǎng)和學(xué)習(xí)能力。但因人員編制、工作經(jīng)費等原因，重大項目辦除承擔(dān)事務(wù)性管理工作，難有精力及時學(xué)習(xí)、系統(tǒng)思考、深入研究，單單依靠自身力量，難以保障項目謀劃質(zhì)量水平。

——項目謀劃的經(jīng)費投入不足。由于對項目謀劃工作重要性認(rèn)識不足，對工程咨詢機構(gòu)專業(yè)服務(wù)價值缺乏認(rèn)同，一些地方政府舍不得在項目謀劃工作上投入足夠的工作經(jīng)費，總希望“花小錢、辦大事”，甚至“不花錢、辦要事”。特別是在當(dāng)前地方經(jīng)濟增長放緩、財政收入增長乏力、而各類剛性支出又難以控制的情況下，一些地方大幅度削減項目謀劃工作經(jīng)費，長期大量拖欠第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)服務(wù)經(jīng)費的情況也時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了項目謀劃工作的開展。

——項目謀劃的思路不夠清晰。因為專業(yè)背景、工作經(jīng)歷缺失等原因，一些基層項目謀劃人員缺乏清晰的謀劃工作思路，對國家宏觀經(jīng)濟政策、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各級財政預(yù)算專項、金融融資工具等理解不足，對項目前期工作相關(guān)規(guī)定、要求、規(guī)范學(xué)習(xí)不夠，對產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈研究不深，對專項債、開發(fā)性政策性金融、REITs等新型融資工具學(xué)習(xí)不夠，導(dǎo)致項目前期分析不深入、論證不充分。

四、拓寬視野，探索創(chuàng)新項目謀劃工作的思路理念

提高項目謀劃質(zhì)量，需要創(chuàng)新項目謀劃思路理念，遵循“前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性和動態(tài)化”基本原則，堅持戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，核心項目帶動，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈，系統(tǒng)謀劃重大項目。

——把握前瞻性。一個項目從謀劃研究到要落地實施通常都需要有一個過程，短的幾個月、一兩年，長的則達(dá)數(shù)年甚至數(shù)十年。比如三峽工程，早在新民主主義革命時期，孫中山就有了偉大夢想。新中國成立后，毛澤東主席書寫了“高峽出平湖，當(dāng)驚世界殊”的豪邁詩篇。但真正開始項目前期工作，則是改革開放后，做了大量艱苦細(xì)致的研究論證分析，90年代經(jīng)過全國人大常委會審議通過才得以開工建設(shè)。所以，項目謀劃必須立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，前瞻分析經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，客觀判斷國內(nèi)外形勢變化方向，科學(xué)預(yù)測社會民生和市場需求，合理設(shè)計項目建設(shè)目標(biāo)任務(wù)和主要內(nèi)容。

——堅持系統(tǒng)性。項目謀劃是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟、技術(shù)、資源、生態(tài)、環(huán)境、社會、民生等眾多領(lǐng)域，包括政策分析、市場預(yù)測、工程設(shè)計、投資估算、融資安排、財務(wù)評價以及能評安評環(huán)評等諸多專業(yè)，必須堅持系統(tǒng)觀念，從全局出發(fā)，把握宏觀政策，洞悉中觀產(chǎn)業(yè)，著眼微觀項目，全面深入分析項目的政策規(guī)劃符合性、市場民生有效性、技術(shù)工程可靠性、要素資源可靠性、運營管理保障性、經(jīng)濟社會有益性以及風(fēng)險影響可控性。

——突出科學(xué)性。項目謀劃工作要求高、責(zé)任大，必須堅持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度、實事求是的精神，運用科學(xué)的方法和工具，當(dāng)前特別是要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代科技手段，精益求精，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)工作程序和工作規(guī)范，扎實、深入、充分做好項目前期工作，切實提高項目研究工作質(zhì)量，同時深入分析項目可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險因素，有針對性的提出應(yīng)對措施建議，有效規(guī)避各種風(fēng)險影響，確保項目順利實施、有效產(chǎn)出。

——保持動態(tài)化。項目謀劃是一個研究工作逐步深入的過程，按照世界銀行等國際金融組織項目全生命周期的理念，從項目概念提出，到項目建議書、初步可行性研究、可行性研究，再到項目初步設(shè)計，項目研究深度漸次提高，項目研究耗費也越來越高。同時，隨著時間的推移，由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，外部形勢的急劇變化，科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，世界格局的復(fù)雜多變，項目的建設(shè)條件、市場需求、技術(shù)方案、建設(shè)內(nèi)容等也隨之變化，必須堅持動態(tài)思維，密切關(guān)注經(jīng)濟社會、科學(xué)技術(shù)、民生需求等方方面面的發(fā)展變化，及時優(yōu)化項目方案，動態(tài)調(diào)整項目庫，做到實施一批、謀劃一批、儲備一批。

五、尊重科學(xué)，扎實推進(jìn)項目謀劃的各項基礎(chǔ)工作

——堅持戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)。習(xí)近平總書記指出，編制和實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是我們黨治國理政的重要方式。實踐證明，用發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是符合中國國情、彰顯制度優(yōu)勢的體制安排，已成為中國特色社會主義發(fā)展模式的一個鮮明特點和世界各國借鑒學(xué)習(xí)中國發(fā)展經(jīng)驗的一個重要窗口。重大項目是落實發(fā)展規(guī)劃最具有操作性的內(nèi)容，也是推動發(fā)展規(guī)劃實施的重要支撐，各級投資主管部門要進(jìn)一步加強統(tǒng)籌，以強烈的責(zé)任感、使命感、緊迫感，緊緊圍繞國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略，做好重大項目的謀劃和推進(jìn)工作，堅持“項目跟著規(guī)劃走，要素隨著項目走”，開辟綠色通道，做好重大項目的財政、金融、用地用海用能等要素保障，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)提供有力支撐。

——系統(tǒng)謀劃整體推進(jìn)。要拓寬視野放眼全球，客觀分析世界產(chǎn)業(yè)格局演變方向、空間布局規(guī)律和技術(shù)發(fā)展趨勢，謀劃布局未來產(chǎn)業(yè)，提前進(jìn)入新賽道、新空間；要跟蹤政策把握宏觀，瞄準(zhǔn)國家的政策導(dǎo)向和資金投向，策劃申報儲備一批與國家重大戰(zhàn)略匹配的標(biāo)志性項目，做到謀定項目等政策；要立足地方發(fā)展實際，圍繞特色資源、優(yōu)勢區(qū)位和民生需求，謀劃一批定位高、體量大、業(yè)態(tài)優(yōu)、帶動性強的大項目；要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈，重點謀劃具有強大影響力、輻射力和帶動力的重大產(chǎn)業(yè)項目，以重大項目為龍頭，骨干企業(yè)為核心，以企引企、以商帶商，積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈，培育重大產(chǎn)業(yè)集群，力爭謀劃一個、引進(jìn)一群、輻射一片、帶動全域。

——動態(tài)優(yōu)化項目儲備。堅持“項目為王”理念，把前期工作放在重中之重的位置，精心謀劃，科學(xué)認(rèn)知，完善要件，不斷提升項目成熟度，做到對上可申報，對外可招商，對內(nèi)可落地。分級分層建立重大項目謀劃推進(jìn)機制，形成項目庫梯次結(jié)構(gòu)，源源不斷地謀劃生成一批打基礎(chǔ)、補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、立長遠(yuǎn)的重大項目，特別是謀劃一批投資規(guī)模大、附加值高、產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動性強、前景好的產(chǎn)業(yè)項目，增強項目儲備的厚度，同步抓好重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目的謀劃。要增強資源要素配置的可持續(xù)性，節(jié)約集約利用土地，加強生態(tài)環(huán)境保護，守住安全底線。

——發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用。2022年6月16日，時任國務(wù)院副總理的韓正同志專門到中咨公司調(diào)研，研究部署國家重大項目前期工作。他強調(diào)，發(fā)展是我黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，當(dāng)前我國發(fā)展面臨的不確定性增多，要深入論證、科學(xué)決策，扎實推進(jìn)重大項目建設(shè)，更好發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，為穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤提供有力保障。目前，全國有各類工程咨詢機構(gòu)3.3萬多家，其中具有甲、乙級資信的工程咨詢機構(gòu)6千多家，從業(yè)人員近370萬人，其中具有咨詢工程師資格的專業(yè)技術(shù)人員13.7萬人，一支以咨詢工程師為核心的工程咨詢專業(yè)技術(shù)人才隊伍已經(jīng)形成，在服務(wù)我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用。大多數(shù)工程咨詢機構(gòu)以項目咨詢?yōu)楹诵臉I(yè)務(wù)，是各地項目謀劃的主要力量。要堅持先評估后決策，廣泛聽取專家意見，做好多方案、多維度的論證研究，科學(xué)高效推進(jìn)重大項目建設(shè)。

當(dāng)前，各地對開展項目謀劃的重要性和緊迫性認(rèn)識日益提高，中咨公司也陸續(xù)承擔(dān)了新疆兵團、海南、南昌、長春、大連、哈爾濱等省市區(qū)縣重大項目謀劃工作，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈，系統(tǒng)開展重大項目謀劃工作。各地政府對中咨公司期望很高，項目謀劃成果既要有前瞻性、科學(xué)性，還要有系統(tǒng)性、獨特性，更要有針對性、操作性。必須加強理論研究，進(jìn)一步理清重大項目謀劃邏輯，合理構(gòu)建項目謀劃模型，探索科學(xué)工作方法，系統(tǒng)總結(jié)、提煉推廣重大項目謀劃成功案例，進(jìn)一步提升重大項目謀劃的能力和水平。

作者：中國國際工程有限公司  

         郭建斌 伍思宇 衣夢耘 龔瑤