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重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法研究

——“以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評框架的提出

李開孟  徐成彬  彭振武

一、風(fēng)險社會與社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生

經(jīng)過四十多年的改革開放，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就舉世矚目。在經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提升的同時，社會問題開始逐步凸顯，這是社會發(fā)展的歷史階段所決定的?？v觀西方工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，都曾經(jīng)歷過類似階段，而且在一些國家的表現(xiàn)更為嚴(yán)峻和激烈，如英國工業(yè)化過程中的圈地運動。許多西方學(xué)者認(rèn)為，進入現(xiàn)代化的一定階段后，必然伴隨社會風(fēng)險的增長，并進入風(fēng)險社會的發(fā)展階段，社會風(fēng)險是社會現(xiàn)代性的基本要素。

20世紀(jì)后半期，社會風(fēng)險逐漸被社會學(xué)界所關(guān)注，西方許多著名社會學(xué)家如烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）、安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）、尼克拉斯·盧曼（Von Niklas Luhmann）等都對社會風(fēng)險進行過深入研究，形成了有關(guān)風(fēng)險的社會學(xué)理論。其基本假設(shè)是：人類正從一個現(xiàn)代化的社會進入一個新型的風(fēng)險社會?，F(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)發(fā)展和工業(yè)化推動，使人類進入一個它過去所陌生的世界；現(xiàn)代化邏輯本身所產(chǎn)生的新的社會風(fēng)險，完全不同于傳統(tǒng)的社會問題、社會矛盾和社會沖突。過去的生活經(jīng)驗、技術(shù)手段和組織制度，已不足以使人類防止、規(guī)避和應(yīng)對新的社會風(fēng)險的威脅。進入風(fēng)險社會，是社會發(fā)展的現(xiàn)代化水平達到一定階段的產(chǎn)物。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為，現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式—工業(yè)化時代的“風(fēng)險社會”。英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險概念標(biāo)識了現(xiàn)代社會與前現(xiàn)代社會的根本差異。在自然和傳統(tǒng)消亡后生存的世界，其特點是從“外部風(fēng)險”逐漸向“人造風(fēng)險”轉(zhuǎn)移。

我國社會學(xué)者也認(rèn)為，隨著社會的發(fā)展，過去對社會安全問題的認(rèn)識有了新的變化，現(xiàn)代社會開始出現(xiàn)一種新型的社會穩(wěn)定風(fēng)險。關(guān)于傳統(tǒng)社會安全，從政法工作角度分析可以歸為六種：一是“三股勢力”，暴力恐怖、宗教極端、民族分裂勢力；二是社會黑暗勢力（即黑社會）；三是危害社會治安的刑事慣犯；四是販毒集團；五是邪教骨干；六是各種敵對性質(zhì)的非法社團問題。在傳統(tǒng)的社會安全領(lǐng)域，這六個方面一直是人們關(guān)注的焦點。但是，隨著群體性事件的逐步增多，人們逐漸開始意識到現(xiàn)代社會出現(xiàn)了一些新型的社會穩(wěn)定風(fēng)險，這些風(fēng)險廣泛存在于工程建設(shè)、金融活動、新型傳染病、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)病毒、化學(xué)物種、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域。這些新型的社會風(fēng)險與傳統(tǒng)的社會安全問題相比具有擴散性、不確定性等特點，解決起來也比傳統(tǒng)風(fēng)險更為復(fù)雜。

從社會穩(wěn)定風(fēng)險影響社會結(jié)構(gòu)和社會運行的角度出發(fā)，可以對“社會穩(wěn)定風(fēng)險”作如下分析：①社會現(xiàn)代化進程的快速發(fā)展、社會的日益復(fù)雜化以及社會能量的空前積累，特別是信息化和全球化過程的不斷發(fā)展，給人類社會帶來了很多的不確定性，這種不確定性是前所未有和不斷擴散的。現(xiàn)代化進程的加快為人們提供了很多的機會，但也帶來各類社會穩(wěn)定風(fēng)險；②社會穩(wěn)定風(fēng)險來自各個方面，包括社會結(jié)構(gòu)的畸形化和各個階層之間利益的沖突所帶來的矛盾、各階層之間貧富差距的不斷擴大、政治體制的不合理和不完備、社會經(jīng)濟的畸形增長、技術(shù)的片面發(fā)展和人才的流失和斷層現(xiàn)象及缺少高層次的技術(shù)人員、文化的滑坡和文化傳統(tǒng)的不斷流失、環(huán)境生態(tài)的損害和污染等等；③社會運轉(zhuǎn)過程中存在的穩(wěn)定風(fēng)險一旦演化為突發(fā)性事件，在現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)上這些突發(fā)性事件就會以前所未有的速度和空前的規(guī)模擴散到整個社會，甚至有可能會擴散至國際社會這一更大的舞臺之上；④在政治上，因為需要有一套新的思路和方法對現(xiàn)代風(fēng)險進行管理和控制，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險對現(xiàn)有的社會制度和社會組織構(gòu)成很大挑戰(zhàn)，這就要求對政府體制進行重新整合和調(diào)整。

基于以上描述可知，社會穩(wěn)定風(fēng)險在廣義上是指一種導(dǎo)致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性，是一類基礎(chǔ)性的、深層次的、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，會對社會的安全運行和健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。一旦這種可能性變成現(xiàn)實性，社會穩(wěn)定風(fēng)險就會轉(zhuǎn)變成公共危機；廣義的社會穩(wěn)定風(fēng)險是一個抽象的概念，涵蓋了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和文化領(lǐng)域的各種風(fēng)險因素。在狹義上，社會穩(wěn)定風(fēng)險是指由于所得分配不均、發(fā)生天災(zāi)、政府施政對抗、結(jié)社群斗、失業(yè)人口增加等造成社會不安、宗教糾紛、社會各階級對立、社會發(fā)生內(nèi)爭等社會因素引起的風(fēng)險，僅指社會領(lǐng)域的風(fēng)險。

二、重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵

(一)社會穩(wěn)定風(fēng)險的內(nèi)涵

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（簡稱穩(wěn)評），是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟藴?zhǔn)之前，對可能影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素進行系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測和分析評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，以便有效規(guī)避、控制可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險事件，確保重大事項順利實施。

與耗費大量社會資源被動地應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險相比，實行有效的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、分析風(fēng)險危害，及早提出應(yīng)對措施，能夠最大限度的降低重大項目社會風(fēng)險成本，減少風(fēng)險發(fā)生的概率。因此，很多發(fā)達國家都建立了覆蓋整個社會的風(fēng)險評估體系，既包括來自自然的風(fēng)險，也包括來自社會的風(fēng)險，其中，來自自然的風(fēng)險的評估主要是技術(shù)問題。

由于現(xiàn)代社會風(fēng)險因素的復(fù)雜性，那些可能造成社會穩(wěn)定風(fēng)險的不確定性因素存在的空間領(lǐng)域非常廣泛，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會等領(lǐng)域，不僅要研究社會結(jié)構(gòu)體系諸領(lǐng)域中的不確定性因素的存在狀況，還要研究現(xiàn)有社會運行機制造成損失的不確定性。比如，不能只計算經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)、貧富差距指數(shù)之類的自然數(shù)據(jù)來判定社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生可能性的大小，還應(yīng)結(jié)合社會驅(qū)動機制、社會整合機制、社會協(xié)調(diào)機制、社會控制機制、社會防護機制等發(fā)展機制的運行效果來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險水平。

從不確定性因素變化的時間過程看，在其造成的損害沒有發(fā)生之前，稱之為社會穩(wěn)定風(fēng)險，而一旦這些因素由不確定變?yōu)榇_定，損害由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實，則可以根據(jù)所要強調(diào)的側(cè)重點不同，把事件冠以不同的名稱。比如，為了強調(diào)事件爆發(fā)的突然性，稱其為“突發(fā)事件”；為了強調(diào)事件造成危害的嚴(yán)重性，稱其為“社會危機”；為了強調(diào)問題存在的普遍性，稱其為“社會問題”。無論是哪種名稱，對其進行評估都是要在事前研究其產(chǎn)生的可能性、造成損失的大小，強調(diào)的都是損失的不確定性，因此可以統(tǒng)稱為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。社會風(fēng)險評估涵蓋了“社會風(fēng)險預(yù)警”“突發(fā)事件預(yù)警”“公共危機預(yù)警”等內(nèi)容。

(二）重大項目及其引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險

重大項目，也稱重大工程，是指投資規(guī)模大、復(fù)雜性高的系統(tǒng)性工程，對政治、經(jīng)濟、社會、科技、環(huán)境、公眾健康與國家安全具有重要影響的大型公共工程。重大項目主要兼顧“國家大事”和“關(guān)鍵小事”，包括三個方面：一是引領(lǐng)未來發(fā)展的關(guān)鍵性重大攻關(guān)項目，如量子信息、星際探測，以及涉及能源安全、糧食安全和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的“卡脖子”重大攻關(guān)項目；二是具有標(biāo)志性的基礎(chǔ)設(shè)施，如川藏鐵路，正在謀劃推進的沿江沿海鐵路以及雅魯藏布江下游水電開發(fā)；三是直接關(guān)系民生的系列重大項目，如城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以及養(yǎng)老、托幼等直接關(guān)系民生的項目。

重大項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險由兩方面組成：一是重大項目本身帶來的風(fēng)險，如項目建設(shè)征地補償不合理等導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯永媸軗p，引發(fā)社會風(fēng)險問題；二是重大項目誘發(fā)的風(fēng)險，如項目惡化了當(dāng)?shù)氐乃镰h(huán)境，致使農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)、飲用水源被破壞等，激化了當(dāng)?shù)卦猩鐣埽T發(fā)了風(fēng)險事件的發(fā)生?，F(xiàn)實中這兩方面的風(fēng)險并不是孤立存在，而是呈現(xiàn)出相互作用和影響的風(fēng)險疊加效應(yīng)。

重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重要組成部分。重大社會穩(wěn)定風(fēng)險事件，大多都與工程建設(shè)所引起的征地拆遷、環(huán)境污染等有關(guān)。因此，工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估關(guān)注的重點和核心。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估旨在系統(tǒng)調(diào)查和預(yù)測重大項目的建設(shè)、運營產(chǎn)生的社會風(fēng)險影響，分析項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應(yīng)性和可接受程度。通過分析項目涉及的各種社會風(fēng)險因素，評估項目的社會可行性，協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)避社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定。在進行重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，應(yīng)當(dāng)慎重考慮擬建項目可能導(dǎo)致或已經(jīng)導(dǎo)致的社會風(fēng)險影響后果，對其影響程度及可能性進行系統(tǒng)分析和評估。

三、國外社會穩(wěn)定風(fēng)險相關(guān)理論方法和實踐探索

(一)社會穩(wěn)定風(fēng)險相關(guān)理論方法研究綜述

重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是一個具有中國特色的社會學(xué)新概念，迄今沒有專門的理論研究。國際上沒有專門針對社會穩(wěn)定風(fēng)險的術(shù)語或法規(guī)，與中國重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)的理論方法研究和實踐探索概括如下。

（1）社會風(fēng)險研究。20世紀(jì)后半期開始，社會風(fēng)險逐漸被各國社會學(xué)界所關(guān)注，并產(chǎn)生了社會控制理論、公共危機管理理論、社會預(yù)警理論、公共治理理論、社會燃燒理論和鄰避效應(yīng)理論等重要理論成果。如，鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-Yard，Nimby）理論對策提出，應(yīng)在項目規(guī)劃、選址、環(huán)評、建設(shè)和運營過程中，充分尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并逐步實現(xiàn)從“公眾參與”到“共同決策”轉(zhuǎn)變。

（2）社會評價研究。在一些西方國家和國際組織的項目評價政策、指南或手冊中，沒有針對投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的專項規(guī)定，但往往非常重視更廣泛意義上的社會影響評價 （Social Impact Assessment，SIA） 或社會分析（Social Analysis，SA）。以世界銀行執(zhí)行董事會2016年8月批準(zhǔn)的《世界銀行環(huán)境與社會框架（ESF）》(2018年10月全面執(zhí)行)為例，該框架提出項目周期內(nèi)需要達到10項環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)社會風(fēng)險評估指標(biāo)重點關(guān)注社會性別、保護弱勢群體（老年人、兒童、貧困人口、非自愿移民等）和少數(shù)民族等，強調(diào)勞動和工作條件、非歧視原則、社區(qū)健康與安全、利益相關(guān)者參與等。世界銀行采用基于風(fēng)險的方法，對復(fù)雜項目加強監(jiān)督，增加資源；針對條件發(fā)生變化的項目，通過適應(yīng)性風(fēng)險管理和利益相關(guān)方參與，提高應(yīng)變能力。

（3）相關(guān)實踐探索。美國1969年發(fā)布國家環(huán)境政策法令，提出對投資項目應(yīng)進行社會影響評價，并應(yīng)用到各類建設(shè)項目。英國建立了完備的國家安全風(fēng)險評估與預(yù)測機制，如《國家安全風(fēng)險評估》《國家安全任務(wù)與指導(dǎo)方針》等風(fēng)險評估與風(fēng)險應(yīng)對的防范政策體系。在風(fēng)險管控方面，世界范圍內(nèi)影響較大且被國際標(biāo)準(zhǔn)組織認(rèn)可的風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)主要有：澳大利亞/新西蘭風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)（AS/NZS-4360）、加拿大《決策者指南：加拿大國家風(fēng)險管理指南》（CAN/CSA-Q850-97）和日本《風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)》（JISQ2001：2001），以及赤道原則（EPs）等。

(二)國外社會穩(wěn)定風(fēng)險評估評述

西方國家和國際組織有關(guān)社會風(fēng)險評價及管理的相關(guān)理論和實踐做法，具有重要借鑒意義。但是，國外普遍關(guān)注的是廣義社會風(fēng)險，缺乏對重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的專項規(guī)定及評估實踐，也缺乏針對性的理論研究成果。國內(nèi)各地區(qū)出臺的相關(guān)穩(wěn)評辦法和實踐，積累了寶貴的經(jīng)驗，然而也存在結(jié)構(gòu)體系不完善、缺乏系統(tǒng)的理論支撐等問題，具體操作差異很大。當(dāng)前我國迫切需要在社會學(xué)理論指導(dǎo)下，系統(tǒng)研究符合國情的重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范項目穩(wěn)評實踐。

四、我國重大項目穩(wěn)評機制的建立與完善

我國重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐始于2005年，四川省遂寧市基于2004年發(fā)生的大渡河畔瀑布溝水電站工程大規(guī)模群體性事件的反思，率先將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制納入重大項目決策體系，相繼出臺《重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度》等文件，受到中央重視并由中央維穩(wěn)辦發(fā)文在全國推廣“遂寧經(jīng)驗”。上海市從2007年開始研究維穩(wěn)工作新機制，探索并逐步建立重點項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，變“被動維穩(wěn)”為“主動維穩(wěn)”。此后，多個省市開始探索穩(wěn)評實踐。

國家發(fā)展改革委2012年8月發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），標(biāo)志著國家層面的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的開始建立；2013年2月又發(fā)布《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號），對投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估提出了原則性要求，并希望各地制定符合當(dāng)?shù)靥攸c的操作層面具體風(fēng)險分析方法和標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八大以來，我國進一步提出健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，促進社會和諧穩(wěn)定。十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。黨的十九大報告號召全黨“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出加強重大決策風(fēng)險評估是“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的一項重要制度。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，重大行政決策應(yīng)當(dāng)組織評估決策草案的風(fēng)險可控性，風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》設(shè)置“維護社會穩(wěn)定和安全”專章，要求“正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾，加強社會治安防控，編織全方位、立體化、智能化社會安全網(wǎng)”。因此，黨的十八大以來一系列政策法規(guī)的出臺，標(biāo)志著穩(wěn)評邁入更為制度化、規(guī)范化和法治化的階段。

五、我國重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法的特點和主要問題

(一)現(xiàn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法的特點

目前我國普遍采用以判斷“項目整體風(fēng)險等級”為目標(biāo)導(dǎo)向、以計算“項目綜合風(fēng)險指數(shù)”為核心方法的項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估框架，統(tǒng)稱“以整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向的穩(wěn)評框架”。

經(jīng)分析梳理，這種方法具有以下特點：（1）以項目整體風(fēng)險等級的估計作為整個分析和評估的核心，分別計算采取措施前和采取措施后的風(fēng)險等級；（2）分別進行單因素的風(fēng)險估計和項目整體風(fēng)險估計；（3）對單因素的風(fēng)險程度進行疊加計算得到表示項目整體風(fēng)險水平的綜合風(fēng)險指數(shù)；（4）采用綜合風(fēng)險指數(shù)法和單因素風(fēng)險程度及其個數(shù)等方法判斷項目整體風(fēng)險等級。

(二）現(xiàn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法的主要問題

雖然“以整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向的穩(wěn)評框架”在實踐中具有一定的適用性，但在研究思路、分析方法和判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面值得商榷。

1.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不應(yīng)以風(fēng)險等級判斷為核心

根據(jù)《風(fēng)險管理原則與實施指南》等國家標(biāo)準(zhǔn)以及國內(nèi)外普遍通行的風(fēng)險分析評估基本框架，風(fēng)險管理的核心目的是在風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，尋找減少或化解項目風(fēng)險的措施方案。

項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估的目的和著重點，是評價風(fēng)險應(yīng)對措施的合理性及可行性，確定風(fēng)險等級僅是為風(fēng)險應(yīng)對提供依據(jù)的中間過程。目前全國各地流行的投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析框架，將確定風(fēng)險等級作為整個穩(wěn)評框架的核心，分別計算采取應(yīng)對措施前和采取措施后的風(fēng)險等級，純粹是為了應(yīng)付國家投資主管部門對項目進行審批或核準(zhǔn)的需要，違背了項目風(fēng)險管理本質(zhì)。這種框架會引導(dǎo)大家過分關(guān)注風(fēng)險等級的評價結(jié)果，而忽略風(fēng)險應(yīng)對措施的對策研究這一核心問題。

2.整體風(fēng)險指數(shù)計算沒有實質(zhì)意義

在現(xiàn)行分析框架中，難以合理解釋整體風(fēng)險指數(shù)的權(quán)重含義，使得權(quán)重取值的計算結(jié)果具有主觀隨意性。以整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向的項目穩(wěn)評框架提出的綜合風(fēng)險指數(shù)法，其本意可能是要解決多個風(fēng)險疊加計算的問題，但就風(fēng)險疊加的邏輯而言，項目“整體風(fēng)險”程度評價值，應(yīng)該不小于其中任何一個項目風(fēng)險的風(fēng)險程度評價值。任何一個項目風(fēng)險若導(dǎo)致了群體性事件，就意味著該項目發(fā)生了群體性事件。而按照以整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向的穩(wěn)評框架，通過疊加計算的項目整體風(fēng)險指數(shù)（評價值）一定會小于其中最主要風(fēng)險的風(fēng)險程度評價值，風(fēng)險等級會越疊加越低，不符合常識和基本邏輯。因此，應(yīng)用整體風(fēng)險指數(shù)法難以對投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級做出科學(xué)分析判斷。

3.風(fēng)險等級判斷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性

當(dāng)前社會普遍采用的以整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向的穩(wěn)評框架提出了投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級判斷的五個“標(biāo)準(zhǔn)”，如下表所示。

在上述判斷投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的5個“標(biāo)準(zhǔn)”中，第一個標(biāo)準(zhǔn)（總體評判標(biāo)準(zhǔn)）是國家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》文件對不同風(fēng)險等級給出的定義，體現(xiàn)了對擬建項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的判斷取向。其他四個判斷“標(biāo)準(zhǔn)”的設(shè)定缺乏依據(jù)，不具有可行性。

第二個“標(biāo)準(zhǔn)”是從實際可能發(fā)生的風(fēng)險事件的具體行為表現(xiàn)的角度，判斷擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險事件的嚴(yán)重程度，并據(jù)此推斷擬建項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險水平及其所對應(yīng)的風(fēng)險等級。這種判斷適宜于事后管理，作為評判實際發(fā)生的不同風(fēng)險事件所對應(yīng)的風(fēng)險等級的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為認(rèn)定實際發(fā)生的涉穩(wěn)事件的性質(zhì)及研判處置方案提供依據(jù)，而項目穩(wěn)評是對擬建項目未來可能發(fā)展的涉穩(wěn)風(fēng)險（事前）的風(fēng)險水平所進行的預(yù)測和評價。

第三個“標(biāo)準(zhǔn)”是從風(fēng)險事件參與人數(shù)的角度對不同的風(fēng)險等級進行量化界定。這個標(biāo)準(zhǔn)也是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ环矫?，與第二個標(biāo)準(zhǔn)遇到的問題一樣，風(fēng)險事件的參與人數(shù)難以預(yù)測，僅可用于事后管理；另一方面，僅根據(jù)參與人數(shù)判斷風(fēng)險等級，在邏輯上難以自圓其說。如果參與群體性事件的人員僅是和平散步，盡管參與人數(shù)眾多，但對社會的危害也不大。但是，如果參與者是極端分子，即使人數(shù)很少，也可能造成非常嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定后果。

第四個“標(biāo)準(zhǔn)”是從單因素風(fēng)險程度及其個數(shù)的角度對不同風(fēng)險等級進行量化判斷。這個標(biāo)準(zhǔn)是很有爭議的。比如，某投資項目有1個重大風(fēng)險或2-4個較大單因素風(fēng)險，則判斷項目整體風(fēng)險等級是中風(fēng)險。按照基本邏輯，只要某項目存在一個可能導(dǎo)致嚴(yán)重群體性事件的風(fēng)險，則就意味著這個項目產(chǎn)生了嚴(yán)重的群體性事件，該項目就是高風(fēng)險。同理，兩個“重大風(fēng)險”，才算項目整體處于高風(fēng)險等級，這種判斷在邏輯上難以自圓其說。

第五個“標(biāo)準(zhǔn)”是根據(jù)綜合風(fēng)險指數(shù)對不同風(fēng)險等級進行量化判斷。在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，評價高風(fēng)險的臨界值為0.64，假定一個項目經(jīng)分析有N個評價值（R）等于0.64的重大風(fēng)險，僅有1個R=0.36的較大風(fēng)險，那么N+1個風(fēng)險疊加計算的綜合風(fēng)險指數(shù)一定介于0.36-0.64之間，判斷為中風(fēng)險，與人們的正常認(rèn)知相悖。

此外，從邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性的角度看，對于同一個項目而言，如果可用信息和工作深度一樣，那么無論采用哪一個判斷標(biāo)準(zhǔn)，得出的判斷結(jié)果應(yīng)該是相同的。但是，上述兩個定量判斷標(biāo)準(zhǔn)難以滿足這個基本要求。比如，假定某項目存在污染、拆遷、安全生產(chǎn)3個社會穩(wěn)定風(fēng)險，其風(fēng)險程度R分別為0.8、0.1和0.1。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)四，有一個嚴(yán)重風(fēng)險，項目整體風(fēng)險等級是中風(fēng)險；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)五，假定上述三個風(fēng)險所引發(fā)的群體性事件對“項目整體”群體性事件的重要性即權(quán)重均為1/3，則項目整體風(fēng)險指數(shù)為0.33，屬于低風(fēng)險，兩個標(biāo)準(zhǔn)判斷結(jié)果不一致，更與本項目屬于高風(fēng)險等級的實際結(jié)論不一致。

六、“以問題解決為導(dǎo)向”框架的提出與評估方法創(chuàng)新

方法決定行動，標(biāo)準(zhǔn)衡量結(jié)果。采用什么樣的方法和標(biāo)準(zhǔn)，對項目穩(wěn)評實踐影響重大。由于開展重大項目穩(wěn)評在理論和實踐上可供借鑒的成果很少。參考國內(nèi)外相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗，作者提出“以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評框架，旨在建立項目穩(wěn)評的科學(xué)合理的方法和標(biāo)準(zhǔn)。

(一) “以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評新框架的主要內(nèi)容

以問題解決為導(dǎo)向的項目穩(wěn)評框架，是以項目所有社會穩(wěn)定風(fēng)險均處于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”為目標(biāo)，以預(yù)防和化解影響社會穩(wěn)定各主要風(fēng)險為主線，遵循發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題的研究思路，在對可能引發(fā)社會不穩(wěn)定后果的各種風(fēng)險因素進行調(diào)查、識別和分析的基礎(chǔ)上，評價各風(fēng)險是否均處于低風(fēng)險狀態(tài)，且可采取有效措施來確保引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素能夠得到有效控制。風(fēng)險防范和化解是一個循序漸進的過程，對于仍然存在不屬于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”的風(fēng)險，應(yīng)進一步研究提出化解措施，直至所有風(fēng)險（包括剩余風(fēng)險）均處于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”，或者采取風(fēng)險應(yīng)對進一步措施的代價超出預(yù)期為止。

“以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評框架體系如圖1所示：

圖1 “以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評框架體系

我國目前各地普遍采用的“以項目整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向”的穩(wěn)評框架，主要內(nèi)容包括：①進行風(fēng)險調(diào)查；②識別單因素風(fēng)險；③確定主要風(fēng)險因素；④主要單風(fēng)險因素估計，確定單因素風(fēng)險程度；⑤確定初始項目整體風(fēng)險等級；⑥提出風(fēng)險防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風(fēng)險程度；⑧確定采取措施后的項目整體風(fēng)險等級；⑨提出結(jié)論和建議。

1.定性為主與定量為輔。一方面，項目穩(wěn)評主要針對擬建項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，采用風(fēng)險分析和管理的技術(shù)方法，調(diào)查和識別風(fēng)險來源，分析評價風(fēng)險大小，采取風(fēng)險應(yīng)對措施，以期實現(xiàn)規(guī)避和化解因項目建設(shè)所引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險事件。另一方面，項目穩(wěn)評需要反映多元利益主體的各種利益訴求。各利益相關(guān)主體所面臨的社會環(huán)境條件不同，且受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、社會人文狀況等諸多因素影響。在復(fù)雜多變的社會環(huán)境條件下，完全依賴某個簡單的定量指標(biāo)準(zhǔn)確衡量擬建項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險水平亦不可取。項目穩(wěn)評應(yīng)主要采用定性分析方法，定量指標(biāo)僅用于社會穩(wěn)定風(fēng)險分析過程中的計算指標(biāo)，不能用于對項目最終結(jié)果進行判斷的評價指標(biāo)。

2.以問題解決為導(dǎo)向。一是在風(fēng)險調(diào)查和識別上，以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，重視基層公眾參與和利益相關(guān)者分析，通過結(jié)構(gòu)分析方法，全面確定特定項目的風(fēng)險因素，突出行業(yè)、地域和項目特點；在此基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)集成的分析方法，進行歸納整理，篩選確定影響擬建項目社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險。二是在風(fēng)險分析和評價上，以“分析問題”為主線，遵循風(fēng)險概率－影響矩陣原理，由專家根據(jù)預(yù)先定義的風(fēng)險變量尺度或標(biāo)準(zhǔn)，對自身熟悉的專業(yè)領(lǐng)域進行定性或定量判斷，從而分析項目各種涉穩(wěn)風(fēng)險出現(xiàn)的可能性和影響程度。三是在風(fēng)險應(yīng)對上，以“解決問題”為主線，堅持區(qū)別對待的應(yīng)對原則，對于不可接受的關(guān)鍵風(fēng)險，提出循序漸進的風(fēng)險化解方案，提出擬建項目社會穩(wěn)定風(fēng)險化解及管控行動計劃，提出風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。

3.以所有風(fēng)險為“低風(fēng)險且可控”作為“可行”的判別準(zhǔn)則。開展項目穩(wěn)評的目的，是要通過對投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對措施的研究，使得所有的項目涉穩(wěn)風(fēng)險均降低到處于“低風(fēng)險且可控”狀態(tài)?！暗惋L(fēng)險”是指當(dāng)?shù)卣晚椖繂挝豢山邮艿淖畲蟪潭蕊L(fēng)險，可從風(fēng)險因素導(dǎo)致風(fēng)險形成和發(fā)生后可能產(chǎn)生的影響，以及為化解風(fēng)險而不得不付出的代價來反映?！翱煽亍笔侵府?dāng)社會穩(wěn)定風(fēng)險實際發(fā)生時，通過實施維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案能夠?qū)L(fēng)險影響控制在可接受的水平，這就是評價標(biāo)準(zhǔn)。對于不屬于“低風(fēng)險”的項目風(fēng)險，應(yīng)通過實施風(fēng)險防范和化解措施降低風(fēng)險。如果還有不可接受的剩余風(fēng)險，或者要使剩余風(fēng)險變得可以接受而實施其風(fēng)險應(yīng)對措施所付出的成本不可接受，即不滿足所有風(fēng)險均“處于低風(fēng)險狀態(tài)且可控”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，則從規(guī)避項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的角度判斷項目不可行。

(三）兩種穩(wěn)評框架體系的差異

與“以項目整體風(fēng)險等級為導(dǎo)向”的穩(wěn)評框架相比，“以問題解決為導(dǎo)向”的項目穩(wěn)評框架在穩(wěn)評目標(biāo)、評價內(nèi)容、風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險評價、風(fēng)險應(yīng)對措施等方面均有原則性的區(qū)別。

1.在目標(biāo)設(shè)定上，以問題解決為導(dǎo)向的項目穩(wěn)評是以項目所有風(fēng)險均處于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”為研究目標(biāo)，雖然根據(jù)需要也會評價和確定項目各風(fēng)險的風(fēng)險程度或等級，但這僅是為制定風(fēng)險應(yīng)對措施提供依據(jù)的中間過程，而非風(fēng)險分析評價的“最終目的”。徹底拋棄了通過降低綜合風(fēng)險指數(shù)計算值，并通過單因素風(fēng)險疊加計算來判斷項目整體風(fēng)險是否處于低等級的評價目標(biāo)。

2.在評價內(nèi)容上，新框架強調(diào)項目穩(wěn)評應(yīng)包括：①風(fēng)險調(diào)查；②風(fēng)險識別；③風(fēng)險分析；④風(fēng)險評價；⑤風(fēng)險應(yīng)對措施。不包括：①對單因素和項目整體風(fēng)險等級分別進行估計；②計算綜合風(fēng)險指數(shù)；③分別估算采取措施前和采取措施后的項目整體風(fēng)險等級。

3.在風(fēng)險調(diào)查和識別上，新框架以“發(fā)現(xiàn)問題”為主線，具體實操中重視基層公眾參與和利益相關(guān)者分析，全面準(zhǔn)確地收集相關(guān)信息，將風(fēng)險識別分為風(fēng)險因素分析和主要風(fēng)險篩選兩個步驟，風(fēng)險因素分析不是簡單地套用風(fēng)險因素對照表，而是通過結(jié)構(gòu)分析方法，全面確定特定項目的風(fēng)險因素，突出行業(yè)、地域和項目特點；在此基礎(chǔ)上，采用系統(tǒng)分析方法，進行歸納整理，篩選確定影響社會穩(wěn)定的項目主要風(fēng)險,徹底拋棄了通過風(fēng)險調(diào)查和識別來選定用于計算項目整體風(fēng)險的疊加對象及其通過增加單因素風(fēng)險個數(shù)來稀釋綜合風(fēng)險指數(shù)評價值的分析邏輯。

4.在風(fēng)險分析和評價上，新框架以“分析問題”為主線，強調(diào)定量計算僅是一種方法工具，是為分析問題服務(wù)的，不利于分析問題的方法工具都應(yīng)該被拋棄。新框架強調(diào)要遵循風(fēng)險概率－影響矩陣原理，定性分析和定量分析方法并重，要對項目各風(fēng)險出現(xiàn)的概率和影響程度分別進行分析和評價，并認(rèn)為當(dāng)項目的所有風(fēng)險都處于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”的情形下，項目才可被接受。若采用專家打分法進行主觀評判，應(yīng)根據(jù)預(yù)先定義的風(fēng)險要素變量尺度或標(biāo)準(zhǔn)，要求專家根據(jù)自身熟悉的專業(yè)領(lǐng)域進行判斷或打分。徹底拋棄了以“綜合風(fēng)險指數(shù)”為核心方法的“項目整體風(fēng)險等級”評判標(biāo)準(zhǔn)，以“單因素風(fēng)險估計”和綜合疊加得出“項目整體風(fēng)險等級估計”的分析思路框架。

5.在風(fēng)險應(yīng)對上，新框架以“解決問題”為主線，堅持區(qū)別對待的應(yīng)對原則，對于不屬于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”的項目風(fēng)險，提出化解的措施方案。通過循序漸進地提出風(fēng)險應(yīng)對措施解決方案，直至項目的所有風(fēng)險程度都處于“低風(fēng)險狀態(tài)且可控”，或者采取風(fēng)險應(yīng)對進一步措施的代價超出預(yù)期為止。

七、“以問題解決為導(dǎo)向”穩(wěn)評方法應(yīng)用核心要點

(一)通過全面深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險問題

風(fēng)險調(diào)查的目的主要是收集項目相關(guān)信息和發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定相關(guān)問題，為社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估工作奠定基礎(chǔ)。風(fēng)險調(diào)查工作的重點和難點是界定調(diào)查范圍、選擇調(diào)查對象、確定調(diào)查方式和方法。

1.風(fēng)險調(diào)查內(nèi)容圍繞合法性、合理性、可行性和可控性展開

社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查應(yīng)運用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ攸c圍繞擬建項目建設(shè)實施的“四性”（合法性、合理性、可行性和可控性）開展。此外，社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查還應(yīng)闡述擬建項目自然和社會環(huán)境狀況、利益相關(guān)者的意見和訴求、公眾參與情況、基層組織態(tài)度、媒體輿情導(dǎo)向和類似項目風(fēng)險情況等內(nèi)容。

2.風(fēng)險調(diào)查范圍堅持全過程、全方位、全覆蓋的原則

社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查應(yīng)覆蓋所涉及地區(qū)的所有利益相關(guān)者，充分聽取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者的意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實和潛在的訴求等。原則上，凡項目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，將利益相關(guān)者的合理合法訴求轉(zhuǎn)化為穩(wěn)評關(guān)注的目標(biāo)。

從時間緯度看，必須堅持全過程風(fēng)險調(diào)查的原則，調(diào)查影響風(fēng)險變動的各種因素。社會調(diào)查既要考察項目建設(shè)和投產(chǎn)運營期間可能出現(xiàn)的涉穩(wěn)風(fēng)險因素，也要查明歷史遺留的社會矛盾和積怨。

從空間跨度看，必須堅持全方位風(fēng)險調(diào)查的原則，調(diào)查應(yīng)涵蓋項目可能產(chǎn)生負(fù)面影響的所有區(qū)域。既要重點調(diào)查項目直接影響區(qū)，也不能忽視間接影響區(qū)。

從調(diào)查對象看，必須堅持全覆蓋的風(fēng)險調(diào)查原則，并重點關(guān)注基層組織和弱勢群體的意見。調(diào)查對象應(yīng)該具有全面性，覆蓋受影響地區(qū)的不同利益相關(guān)者，包括項目受損和受益者、直接和間接影響者；同時當(dāng)利益相關(guān)者人數(shù)較多時，調(diào)查對象選擇應(yīng)有代表性，即具有年齡、性別、職業(yè)、民族、財富等不同分層特征。原則上，城市調(diào)查要深入到社區(qū)，農(nóng)村調(diào)查要深入到行政村乃至自然村。

3.公眾參與應(yīng)避免選擇性或傾向性參與

社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查理論上可以通過隨機抽樣調(diào)查，推論當(dāng)?shù)毓妼椖拷ㄔO(shè)的總體態(tài)度，但在實踐中，咨詢機構(gòu)難以親自抽取調(diào)查樣本，需要通過項目建設(shè)單位和地方政府選取樣本接受調(diào)查，應(yīng)避免選擇性參與或傾向性參與。

4.現(xiàn)場調(diào)查應(yīng)避免“走過場”的形式主義

現(xiàn)場調(diào)查主要采用問卷、訪談、座談、觀察、公告、公示等方法，獲取項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的第一手信息。在項目調(diào)查實踐中，應(yīng)避免在地方官員全程陪同下，轟轟烈烈地走過場，如大批群眾被“精心組織”填寫標(biāo)準(zhǔn)化的問卷，接受訪談的居戶被提前打招呼等，使項目既有和潛在的矛盾被人為隔離或屏蔽。

除了這些正式的現(xiàn)場公眾參與，穩(wěn)評還要廣泛采集網(wǎng)上輿論信息和媒體呼聲等，這些非正式的參與形式時常更能充分地反映社情民意，有助于全面客觀地預(yù)判重大項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

(二) 通過結(jié)構(gòu)分解與系統(tǒng)集成進行風(fēng)險識別

風(fēng)險識別是在風(fēng)險調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目的特點，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ǎㄈ顼L(fēng)險因素對照表、風(fēng)險結(jié)構(gòu)解析、專家調(diào)查、故障樹分析、案例參照等方法），發(fā)現(xiàn)項目可能存在的各種社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，通過分類整理，確定影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險。

1.風(fēng)險因素分析不能照搬“風(fēng)險因素對照表”

風(fēng)險因素分析可以采用結(jié)構(gòu)分析方法，即依據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查所獲得的信息資料，借鑒類似項目的歷史經(jīng)驗，從項目周期的角度分析不同階段產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素及其動態(tài)變化情況，從行為主體的角度分析當(dāng)?shù)卣块T、項目建設(shè)單位、新聞媒體等主體行為可能引發(fā)的風(fēng)險因素及其特點，從總體到局部，從宏觀到微觀，層層分解風(fēng)險，尋找可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險因素，以充分揭示項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的來源、發(fā)生條件和具體原因。

實踐中，很多穩(wěn)評報告編制單位喜歡機械地照搬《固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資〔2012〕2873號）列示的“風(fēng)險因素對照表”，在其中列示的八類（政策、規(guī)劃和審批程序，土地房屋征收及補償，技術(shù)經(jīng)濟，環(huán)境影響，項目管理，安全和治安，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會影響和媒體輿情等）49個風(fēng)險因素中，挑選項目風(fēng)險因素，并將其等同于項目風(fēng)險。事實上，并非所有的項目都具備或局限于上述八類共49個風(fēng)險因素，而且其中某些風(fēng)險因素（如“技術(shù)經(jīng)濟”）僅誘發(fā)項目工程技術(shù)方案等風(fēng)險，對社會公共利益或他人利益不產(chǎn)生直接負(fù)面影響，一般不應(yīng)納入社會穩(wěn)定風(fēng)險識別范疇。正因如此，在國家發(fā)展改革委正式印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資〔2012〕428號）中，刪除了上述“風(fēng)險因素對照表”。

2.主要風(fēng)險篩選需要特別關(guān)注重點風(fēng)險

在全面分析確定項目風(fēng)險因素后，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險因素的類型、成因、表現(xiàn)、發(fā)生階段和持續(xù)時間等特征，采用系統(tǒng)分析方法，進行歸納整理，即按照分類、分項、分目及細(xì)目，建立投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的結(jié)構(gòu)體系，確定影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險及其影響因素。

主要風(fēng)險篩選應(yīng)堅持“抓大放小”原則，篩除那些“風(fēng)險水平低、對穩(wěn)評目標(biāo)足以忽略”的風(fēng)險，著力找出項目的主要風(fēng)險。在風(fēng)險屬性上，最終篩選確定的主要風(fēng)險相互之間應(yīng)相對獨立。

對于涉及大規(guī)模的征地拆遷和移民工程、嚴(yán)重的環(huán)境污染等社會敏感度高的投資項目，地方政府應(yīng)提前建立重大、特殊風(fēng)險篩選制度。在社會風(fēng)險識別階段，通過篩選主要風(fēng)險，有針對性地制定特殊政策，從源頭上控制和防范風(fēng)險。

(三) 基于概率—影響矩陣的項目風(fēng)險分析

項目風(fēng)險分析需要采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，通過專家主觀判斷，對篩選出的主要風(fēng)險分別預(yù)測發(fā)生概率和影響程度，借鑒風(fēng)險概率—影響矩陣（也稱風(fēng)險評價矩陣）分析框架確定主要風(fēng)險的風(fēng)險程度，并據(jù)此判定各風(fēng)險是否需要提出應(yīng)對方案。

1.專家應(yīng)按統(tǒng)一的賦值標(biāo)準(zhǔn)在各自專長領(lǐng)域打分

在現(xiàn)行的項目穩(wěn)評實踐中，各位專家往往在缺乏指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)的條件下，根據(jù)自己的理解，對每個風(fēng)險發(fā)生概率和影響大小分別打分，然后對打分結(jié)果進行算術(shù)平均（有時去掉最高分和最低分），并根據(jù)平均分值所屬的區(qū)間，定性判斷風(fēng)險發(fā)生概率和影響程度的檔位。這種專家主觀判斷過程隱含的前提條件是：所有專家都是通才，精通各類風(fēng)險，而且各位專家對風(fēng)險的偏好都一致，并秉持客觀公正的原則打分。

為了保持專家主觀判斷有效、可信，必須對專家的判斷過程進行規(guī)范化處理。一是向?qū)＜谊U明社會穩(wěn)定風(fēng)險識別和分析對項目的重要性，設(shè)計易于填寫的分析表格；二是清楚地定義風(fēng)險變量，由專家、當(dāng)?shù)卣晚椖拷ㄔO(shè)單位共同確定指標(biāo)賦值內(nèi)涵，為專家打分判斷提供統(tǒng)一的依據(jù)。

2.根據(jù)概率—影響矩陣原理對風(fēng)險進行主觀判斷

無論是定性分析還是定量分析，其基本原理是風(fēng)險概率—影響矩陣，即根據(jù)風(fēng)險程度（R）=風(fēng)險概率（p）×影響程度（q），通過先行判斷風(fēng)險發(fā)生概率（p）和影響程度（q），從而確定風(fēng)險程度（R）。

3.風(fēng)險定量分析需要計算期望值和離散程度等指標(biāo)

我國實踐中采用的項目涉穩(wěn)風(fēng)險定量分析，依據(jù)專家打分的算術(shù)平均值確定風(fēng)險概率和影響程度的期望值，很少考慮專家打分值的離散程度信息，更缺少置信度分析或一致性檢驗環(huán)節(jié)。對各風(fēng)險因素的風(fēng)險概率和影響程度的專家打分結(jié)果進行統(tǒng)計時，不僅要計算風(fēng)險概率和影響程度等指標(biāo)的期望值，還要計算風(fēng)險指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差等參數(shù)，分析數(shù)據(jù)的離散分布特點。必要時，還需通過假設(shè)檢驗，檢驗專家打分值的穩(wěn)定性和假設(shè)錯誤時對項目維穩(wěn)目標(biāo)造成的后果。

4.通過風(fēng)險程度指標(biāo)判斷項目能否被接受

以問題解決為導(dǎo)向的穩(wěn)評框架將“分析問題”階段（風(fēng)險分析和評價）細(xì)分為五個步驟：①界定風(fēng)險概率、影響程度等指標(biāo)的賦值標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險程度的可接受水平；②通過專家主觀判斷，對項目各風(fēng)險的發(fā)生概率、影響程度等指標(biāo)進行賦值；③通過統(tǒng)計分析，計算風(fēng)險概率和影響程度的大小及分布情況；④根據(jù)風(fēng)險概率－影響矩陣，確定風(fēng)險程度的大?。虎輰㈨椖匡L(fēng)險程度與事先定義的可接受的風(fēng)險程度進行對比，判定各風(fēng)險是否需要采取應(yīng)對處理措施。

(四)風(fēng)險評價需要對標(biāo)評判風(fēng)險水平及其可控程度

投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的任務(wù)是對標(biāo)預(yù)先設(shè)定各方都能接受的社會穩(wěn)定風(fēng)險評價基準(zhǔn)值，查找需要采取應(yīng)對措施的社會穩(wěn)定風(fēng)險。只有當(dāng)項目的所有社會穩(wěn)定風(fēng)險都處于“低風(fēng)險且可控”狀態(tài)，投資項目才能滿足維穩(wěn)要求。

1.根據(jù)地區(qū)及行業(yè)特點設(shè)定風(fēng)險可接受程度評價標(biāo)準(zhǔn)

開展投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估工作，需要根據(jù)國家投資主管部門對項目穩(wěn)評的原則性要求，結(jié)合具體項目所處地域和行業(yè)特點，以及當(dāng)?shù)貙Σ煌N類風(fēng)險的承受能力，制定合理的項目風(fēng)險程度評價標(biāo)準(zhǔn)。

各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，其資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展目標(biāo)存在差異，對同樣風(fēng)險因素的社會敏感度也會不同，各地衡量社會穩(wěn)定風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。投資項目可接受的風(fēng)險程度還與所屬的行業(yè)特性有關(guān)，主要風(fēng)險發(fā)生的概率和影響程度具有一定的行業(yè)共性特征，社會穩(wěn)定風(fēng)險評判可借鑒同類項目的風(fēng)險資料。

2.可接受的風(fēng)險評判標(biāo)準(zhǔn)是“低風(fēng)險且可控”

雖然各地區(qū)、各行業(yè)的社會穩(wěn)定風(fēng)險的衡量標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，但穩(wěn)評實踐確實需要一個更加普遍、通用和直接的標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重點關(guān)注風(fēng)險程度及可控程度，即風(fēng)險程度是否處在“低風(fēng)險”的狀態(tài)之下，相應(yīng)的應(yīng)對措施是否保證風(fēng)險在“可控”的范圍之內(nèi)。

在風(fēng)險評價中，“低風(fēng)險”是指當(dāng)?shù)卣晚椖繂挝豢山邮艿淖畲箫L(fēng)險程度，可從風(fēng)險事件發(fā)生后可能產(chǎn)生的影響（行為表現(xiàn)、參加人數(shù)、影響范圍、持續(xù)時間等），以及為化解風(fēng)險而不得不付出的代價來反映，具體可根據(jù)風(fēng)險發(fā)生后項目建設(shè)單位愿意承擔(dān)的“經(jīng)濟成本”和當(dāng)?shù)卣軌虺袚?dān)的“行政責(zé)任”來確定。

在項目生命周期中，風(fēng)險總是動態(tài)變化的。社會穩(wěn)定風(fēng)險管理應(yīng)包括源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置。項目穩(wěn)評還應(yīng)進行動態(tài)跟蹤，研究制定維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案，通過實施維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案能夠?qū)L(fēng)險影響控制在可接受的水平。

3.不可接受風(fēng)險的確定和處理

擬建項目采取措施前的各項社會穩(wěn)定風(fēng)險水平，是項目可能導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險的真實反映，可以作為投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的基準(zhǔn)，是確定風(fēng)險防范、化解措施的基礎(chǔ)。項目穩(wěn)評應(yīng)根據(jù)各項涉穩(wěn)風(fēng)險的風(fēng)險程度及其排序結(jié)果，通過風(fēng)險應(yīng)對措施研究，將項目所有不可接受的風(fēng)險都化解為“低風(fēng)險”狀態(tài)。

如果風(fēng)險分析所得的風(fēng)險程度高于可接受的最大風(fēng)險程度，則必須提出風(fēng)險防范化解方案，不斷降低風(fēng)險程度，直至變?yōu)榭山邮艿摹暗惋L(fēng)險”。當(dāng)所有風(fēng)險的風(fēng)險程度均可接受，或者采取措施后均可降低到“低風(fēng)險”狀態(tài)，或者采取風(fēng)險應(yīng)對進一步措施的代價超出預(yù)期或承受能力而得出項目不可行的結(jié)論，則風(fēng)險分析和評估過程結(jié)束。

(五)分類制定切實可行的風(fēng)險應(yīng)對措施

風(fēng)險應(yīng)對是在風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，對于影響社會穩(wěn)定的主要風(fēng)險，應(yīng)提前采取有效的預(yù)防和化解措施，將項目所有風(fēng)險均降至“低風(fēng)險且可控”狀態(tài)，這是開展項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估工作的關(guān)鍵之所在。

1.制定風(fēng)險應(yīng)對措施的總體要求

風(fēng)險防范和化解措施應(yīng)是全過程、全方位的。針對不屬于“低風(fēng)險”的項目風(fēng)險，從工程性防范措施（預(yù)防或減輕項目的負(fù)面影響）和社會性防范措施（緩解社會對項目的抵制程度）角度，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對處理方案。

風(fēng)險應(yīng)對貴在行動，提出和落實措施需要研究其可行性。風(fēng)險應(yīng)對措施不僅要具有技術(shù)可行性，還要研究風(fēng)險措施的經(jīng)濟性，將預(yù)防、化解風(fēng)險的代價與該風(fēng)險可能造成的危害進行權(quán)衡，尋求以最少的費用獲取最佳效果。

風(fēng)險防范和化解措施要有針對性和適當(dāng)超前性。穩(wěn)評提出的風(fēng)險應(yīng)對措施要具備操作和實施的條件，不能脫離項目實際、空泛而談。由于項目實施過程中可能出現(xiàn)前期未識別的風(fēng)險，或者某風(fēng)險對社會穩(wěn)定的影響超過預(yù)期，因此風(fēng)險應(yīng)對措施還應(yīng)適當(dāng)超前，留有余地，防止風(fēng)險突變帶來的問題。

2.發(fā)揮地方政府在風(fēng)險應(yīng)對中的關(guān)鍵作用

地方政府是落實投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險管控的第一責(zé)任人。政府肩負(fù)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的管理職能，項目與社會之間矛盾和沖突的處理，離不開政府的關(guān)鍵作用。在穩(wěn)評工作實踐中，一般要求地方政府對投資項目社會穩(wěn)定保障措施提出明確的書面承諾，保證穩(wěn)評報告提出的措施和任務(wù)將來能夠落實到位。

3.由大到小研究風(fēng)險防范和化解措施

制定社會穩(wěn)定風(fēng)險應(yīng)對措施需要分清輕重緩急，按照從大到小的原則，重點對“重大”和“較大”程度的關(guān)鍵風(fēng)險，提出針對性的抑制或減輕措施，降低風(fēng)險發(fā)生的概率或影響程度，從而降低風(fēng)險程度。對于某些關(guān)鍵的社會穩(wěn)定風(fēng)險，如果其風(fēng)險程度根本無望降至可接受水平，必須明確提出終止或放棄項目的建議。

至于各項“低風(fēng)險”，只要其風(fēng)險因素處于可控狀態(tài)，通過制定可行的風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，可由項目單位和地方政府自擔(dān)風(fēng)險。

4.風(fēng)險防范和化解是一個循序漸進的過程

社會穩(wěn)定風(fēng)險是不斷演進的，其應(yīng)對措施也不是一蹴而就的。對于不可接受的項目主要風(fēng)險，應(yīng)逐一提出風(fēng)險應(yīng)對處理方案。

當(dāng)風(fēng)險程度排序最高的風(fēng)險降為“低風(fēng)險”后，接著應(yīng)著手解決排在次席和后續(xù)的風(fēng)險，不斷地采取針對性的措施降低其概率和影響程度，直至所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)化為“低風(fēng)險”且其影響均處于可控狀態(tài)。反之，當(dāng)某一風(fēng)險在采取應(yīng)對措施后，風(fēng)險程度仍然不能有效降低，或者實施應(yīng)對措施的代價超出項目單位和地方政府的可接受水平，應(yīng)從社會維穩(wěn)的角度對該項目予以否決。