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重大工程決策具有高度的不確定性、情景復(fù)雜性和長壽命周期持續(xù)影響的特性[1]，客觀、科學(xué)、可靠的工程決策是保障重大工程實施和運行的前提和關(guān)鍵，對重大工程的成功實施意義重大。工程決策建立在工程評估的基礎(chǔ)之上。工程方案只有經(jīng)過科學(xué)縝密的專業(yè)評估，才能為正確決策奠定客觀而堅實的專業(yè)基礎(chǔ)。司馬遷在《史記·高祖本紀(jì)》中講到“夫運籌策帷幄之中，決勝于千里之外”。工程決策覆蓋工程實施全過程的各個環(huán)節(jié)，主要工作既包括前期準(zhǔn)備階段的方案比較，也包括實施階段的跟蹤反饋和優(yōu)化，以及與此相關(guān)的比較選擇和做出決定。工程評估屬于“運籌帷幄”的主要內(nèi)容，應(yīng)為工程決策發(fā)揮重要支撐作用。只有經(jīng)過縝密的評估論證，才能為“決勝千里”的重大工程決策打下堅實基礎(chǔ)，做到胸有成竹。工程決策應(yīng)以工程評估為依據(jù)，確保科學(xué)決策，避免盲目決策。

一、工程決策與項目評估

(一）工程決策的內(nèi)涵及特征

工程決策是指圍繞工程系統(tǒng)及工程活動所進行的決策。這種決策不僅包括工程規(guī)劃設(shè)計階段基于不同方案的技術(shù)經(jīng)濟比較進行的判斷和抉擇，還包括工程實施階段對決策方案的跟蹤反饋和優(yōu)化完善。因此，工程決策是一種覆蓋工程活動全過程的行為[2]。用以指導(dǎo)和支持決策者針對工程活動所進行的決策，建立在工程經(jīng)驗、工程價值觀、工程情景信息和專業(yè)判斷能力的基礎(chǔ)之上[3]。

1．工程經(jīng)驗

哲學(xué)中的經(jīng)驗有兩種：一是來源于感官知覺的觀念；二是來源于反思或內(nèi)省的觀念。即經(jīng)驗來源于客觀實踐和主觀世界[4]。工程經(jīng)驗產(chǎn)生于工程實踐，是工程實踐活動在人們頭腦中的反映，是從已發(fā)生的工程實踐活動中獲取和總結(jié)的信息或知識，日積月累并進一步深化后上升為工程理論。工程經(jīng)驗是一個人面對工程實踐活動中出現(xiàn)的諸多問題，能夠及時做出正確決策，或有相應(yīng)解決問題的意識和能力的體現(xiàn)。整個工程活動全過程是一個需要不斷做出決策的過程，擁有豐富的工程經(jīng)驗有益于工程決策者準(zhǔn)確做出各項決策，并且可以避免一些不必要的錯誤，降低工程風(fēng)險和損失。從某種程度上講，工程經(jīng)驗的多寡決定著工程決策者水平的高低。以黃河三門峽工程[5]為例，其決策過程雖基本完備，也經(jīng)過有關(guān)專家反復(fù)論證，但由于缺少相同類型、相似規(guī)模的工程經(jīng)驗，使得工程決策后果不良。工程建成后黃河泥沙量遠超估計上限，水庫庫區(qū)淤積的嚴(yán)重程度超過預(yù)期，導(dǎo)致渭河流域成為洪澇重災(zāi)區(qū)。隨著不斷積累的過程，工程經(jīng)驗?zāi)軌驗檎_決策提供重要支持。例如，同樣是黃河泥沙量估計問題，在小浪底工程決策時，該問題已基本得到解決。由此可見，工程經(jīng)驗在工程實踐中不斷積累有助于工程決策和工程實踐活動的開展。

2．工程價值觀

價值觀是人們對客觀世界及行為結(jié)果的評價和看法，反映人們的認(rèn)知和需求狀況，支配和調(diào)節(jié)著人們的社會行為[6]。工程決策行為受決策者個人價值觀以及其所處時代社會價值觀的指導(dǎo)和支配。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，生態(tài)環(huán)境惡化和自然資源枯竭，工程活動已從最初主要考慮經(jīng)濟效益，轉(zhuǎn)向綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境等效益，以促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會不斷進步、環(huán)境日益改善。工程決策也已從注重工程本身經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)向要同時兼顧工程活動的社會價值和生態(tài)價值，這不僅體現(xiàn)了價值觀對工程決策的指導(dǎo)作用，也體現(xiàn)了工程價值觀的與時俱進。青藏鐵路綜合效益[7]特別顯著，充分體現(xiàn)了綜合效益價值觀在工程決策中的指導(dǎo)作用。青藏鐵路建成并投入運營，極大地推動了西藏、青海旅游業(yè)快速發(fā)展，帶動沿線物流業(yè)、工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，提高了沿線城鎮(zhèn)化水平，促進了地區(qū)社會進步和民生改善，取得了良好的環(huán)境保護和節(jié)能減排效益。由此可見，工程決策過程及結(jié)果都會受到工程價值觀的深刻影響。

3．工程情景信息

情景信息是指關(guān)于事物所有可能的未來發(fā)展態(tài)勢的信息[8]。工程決策中的情景信息既包括工程本體的政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)、自然等環(huán)境信息，也包括政府、公眾、工程活動參與方等利益相關(guān)者需求信息[9]。情景信息是工程決策者必須掌握的信息資源，缺乏完整的情景信息將嚴(yán)重影響工程決策的科學(xué)性。在群體決策中，多渠道的信息融合、決策主體信息不對稱均可能造成決策者獲得的情景信息不全面，進而導(dǎo)致決策的片面性，甚至導(dǎo)致決策失敗。在港珠澳大橋工程決策中，香港、澳門和廣東省三地政府積極協(xié)調(diào)溝通，設(shè)立專責(zé)小組解決工程建設(shè)中的爭議問題，掌握情景信息動態(tài)變化，增強了工程決策的科學(xué)性及準(zhǔn)確性。國內(nèi)工程決策尚且如此，國際工程決策更需要盡可能多的情景信息予以支撐。如 “一帶一路”倡議下的肯尼亞蒙內(nèi)鐵路、巴基斯坦卡洛特水電站、印尼雅萬高速鐵路等工程決策，均受到多重情景信息的影響，包括工程所在國政治、經(jīng)濟、社會、自然等環(huán)境因素，跨國投資及技術(shù)競爭形勢，非政府組織、宗教組織及其他相關(guān)群體需求，還要考慮國際工程經(jīng)濟效益、環(huán)境影響、社會輿論及安全問題等。情景信息是工程決策的重要支撐，只有充分掌握工程情景信息，才能為成功的工程決策奠定良好基礎(chǔ)。

4．專業(yè)判斷能力

專業(yè)判斷能力是指針對特定專業(yè)領(lǐng)域進行分析和判斷的綜合能力。工程決策所需的專業(yè)判斷能力既有可言傳的顯性成分，更有只可意會的隱性成分?！秾O子兵法》有云：“舉秋毫不為多力，見日月不為明目，聞雷霆不為聰耳”。真正的專業(yè)判斷能力是一種透過表面現(xiàn)象看到事物本質(zhì)從而決定工程活動走向的能力。工程決策者的專業(yè)判斷能力需要有科學(xué)決策方法和手段的支撐，決策方法和手段的科學(xué)性在很大程度上決定了工程決策的科學(xué)性[10]。

(二）工程評估對工程決策的作用

工程評估為工程決策提供依據(jù)。工程決策的復(fù)雜性，決定著工程評估的獨特性，要求工程評估能夠為工程決策提供可靠依據(jù)，并形成其獨特的評估體系和表現(xiàn)特征。工程評估與工程決策的關(guān)系如圖1所示。

圖1 工程決策和工程評估的關(guān)系

工程評估對工程決策的作用主要體現(xiàn)在以下方面。

1．推動決策科學(xué)化

我國經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域自1985年建立“先評估、后決策”制度以來，不僅為國家節(jié)省了大量資金，而且在服務(wù)國家決策，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，推動技術(shù)進步、遏制對生態(tài)環(huán)境、資源消耗的負(fù)面影響等方面發(fā)揮了重要作用。評估已成為科學(xué)決策的必要環(huán)節(jié)，特別是在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟社會等日趨復(fù)雜，項目的利益相關(guān)方各有不同的關(guān)切和訴求，政府掌握的信息不足。在此環(huán)境下，工程評估是發(fā)現(xiàn)信息、回答各方疑問、凝聚共識、達成合理化意見的過程。工程評估有利于決策者掌握更加全面的情況和信息，聽取正反各方面意見，進行科學(xué)決策。

2．實現(xiàn)決策民主化

從評估主體來看，工程評估包括自評估和他評估，甲方評估、乙方評估和第三方評估，也包括體制內(nèi)機構(gòu)評估、體制外機構(gòu)評估等不同的主體。這些評估各有特色：自評估、甲乙方評估對情況比較熟悉，但由于評估機構(gòu)本身也是“局中人”，往往容易有意無意忽略一些情況和問題，特別是涉及自身利益、職責(zé)的，有時反映的問題并不全面、不徹底；第三方評估機構(gòu)在行政隸屬關(guān)系上獨立于甲乙雙方，屬于“局外人”，有利于解決“局中人”問題，有利于更加全面地反映情況、問題和各方意見，提高決策的民主化水平。

3．助力實現(xiàn)決策目標(biāo)

重大工程決策目標(biāo)呈現(xiàn)多維特征，單項工程往往關(guān)注微觀或局部問題，而宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃又通過若干具體工程或項目群來實現(xiàn)。項目評估工作既要關(guān)注項目本身也要從宏觀、戰(zhàn)略視角把握其定位、方向和布局。當(dāng)工程項目發(fā)生重大的內(nèi)外部條件變化和方案變化時，項目評估應(yīng)直接對戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮作用，為實現(xiàn)宏觀目標(biāo)服務(wù)。工程評估是實現(xiàn)工程決策目標(biāo)的重要手段。

二、重大工程決策評估的關(guān)鍵維度

工程決策是重大工程實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)決策是確保重大工程項目成功實施和運行的重要前提。工程決策涉及到項目壽命周期全過程的不同階段，需要專業(yè)性的工程評估論證咨詢提供專業(yè)支撐。重大工程決策除必須考慮本體要素外，還必須考慮外部影響因素。工程決策需要堅持系統(tǒng)思維，運用科學(xué)方法，對重大工程圍繞戰(zhàn)略符合性、工程可行性、運營有效性、效益合理性、影響持續(xù)性和風(fēng)險可控性等六個關(guān)鍵維度進行工程評估。

(一）戰(zhàn)略符合性

戰(zhàn)略符合性（Strategic Conformity）從宏觀戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展、行業(yè)規(guī)劃、項目需求等不同層面研究項目建設(shè)的理由和依據(jù)，提出擬建項目的需求方案，確定項目的建設(shè)目標(biāo)、功能定位、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)出方案，判斷項目建設(shè)的必要性。

評估是為決策服務(wù)的，決策必須強調(diào)戰(zhàn)略導(dǎo)向，失去了戰(zhàn)略引領(lǐng)，整個評估工作將失去靈魂。如某海峽跨海工程項目，主通道長約40公里，兩側(cè)公鐵連接線約160公里，投資估算高達1400多億元。評估中不僅在運輸需求、工程地質(zhì)、海洋環(huán)境、技術(shù)方案等方面提出需要進一步研究的問題，更要從建設(shè)國際旅游島的戰(zhàn)略角度進行論證，綜合考慮通道建設(shè)與人流車流上島、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護及生態(tài)建設(shè)之間的關(guān)系，優(yōu)化各種運輸方式與能力的協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)綜合戰(zhàn)略目標(biāo)。

再如某鐵路項目的評估，線路全長418公里，評估預(yù)計投資近400億元，如果僅從項目自身測算，財務(wù)效益較差，有關(guān)部門對項目立項存在不同意見。評估充分考慮到該項目的戰(zhàn)略價值，認(rèn)為該項目對構(gòu)建區(qū)域運輸大通道，改善當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)互通網(wǎng)絡(luò)具有重要戰(zhàn)略價值，建議應(yīng)綜合考慮項目自身的財務(wù)效益和沿線開發(fā)收益，通過鐵路沿線布局產(chǎn)業(yè)項目，提升項目投資的財務(wù)盈利能力。

再如某大劇院工程的評估，當(dāng)時眾多兩院院士及知名建筑、規(guī)劃、工程專家分別從政治、經(jīng)濟、技術(shù)等各方面提出暫緩建設(shè)的意見，并要求開展全國性大討論，使得當(dāng)時的評估工作面臨巨大壓力。在廣泛聽取各方面意見特別是反對意見的基礎(chǔ)上，評估從我國現(xiàn)代化建設(shè)全面推向21世紀(jì)、人民生活總體達到小康水平的角度出發(fā)，提出建設(shè)功能優(yōu)良、與中華民族文化大國地位相稱的大劇院工程，時機已經(jīng)成熟。且為使該工程盡快實施，評估還建議立即成立大劇院工程專業(yè)技術(shù)小組，以加快解決設(shè)計方案層面的分歧。由此不難看出，對于重大項目，準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略需求是評估工作的重要問題。

(二）工程可行性

工程可行性（Engineering Feasibility）主要從工程技術(shù)方案及工程實體建設(shè)的角度評估建設(shè)方案的可行性。通過對項目場址、建設(shè)條件、工藝方案、設(shè)備方案和工程方案的合理性、先進性、適用性、可靠性、安全性、經(jīng)濟性等方面進行多方案比選，評估項目工程技術(shù)方案的可行性。在戰(zhàn)略導(dǎo)向和目標(biāo)定位都已明確的情況下，技術(shù)方案的評估論證就成為項目評估的重要內(nèi)容。技術(shù)方案對投資規(guī)模、運營效率、環(huán)境影響以及經(jīng)濟效益等都有重大影響。

例如，某高速鐵路工程進行評估，投資規(guī)模大、影響范圍廣，受到社會各界廣泛關(guān)注。工程戰(zhàn)略意義重大，目標(biāo)定位清晰，但在圍繞采用輪軌技術(shù)還是磁懸浮的技術(shù)方案方面出現(xiàn)嚴(yán)重分歧。評估圍繞該高速鐵路主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案、技術(shù)裝備的兩個基本前提—運輸組織模式和速度目標(biāo)值進行重點技術(shù)論證，并著眼于整個國家高速客運鐵路網(wǎng)的構(gòu)建進行研究。評估認(rèn)為，高速輪軌與高速磁懸浮都是高新技術(shù)，但磁懸浮存在與既有路網(wǎng)不兼容且自身成網(wǎng)時間漫長、投資大運能小、技術(shù)成熟度相對較差等劣勢，綜合衡量最終確定該高速鐵路采用高速輪軌系統(tǒng)技術(shù)方案的評估意見。這一技術(shù)方案不僅確定了本項目的技術(shù)路線，而且也決定了后來我國整個高速鐵路網(wǎng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，接下來的高速鐵路項目均按此技術(shù)路線進行建設(shè)，事實證明當(dāng)初的評估建議經(jīng)受住了實踐檢驗。

(三）運營有效性

運營有效性（Operational Efficiency）要求在戰(zhàn)略符合性和工程可行性評估的基礎(chǔ)上，研究項目建成后的運營模式、管理機構(gòu)及組織實施方案，分析項目全生命周期運營的可實現(xiàn)性，評估項目單位治理結(jié)構(gòu)的合理性，投資產(chǎn)出能否順利交付并實現(xiàn)可持續(xù)運營。通過項目評估，強調(diào)改變重大工程重建設(shè)輕運營的狀況，既要重視建設(shè)方案評估，又要重視項目運營及其有效性的評估。

比如某大型鋼鐵廠搬遷方案的評估，認(rèn)為搬遷不應(yīng)是易地原樣復(fù)建，而應(yīng)從鋼鐵工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高度，定位在更高起點上建設(shè)具有國際先進水平的現(xiàn)代鋼鐵企業(yè)。通過深入研究，與國際先進企業(yè)對標(biāo)，評估提出建設(shè)世界先進水平鋼鐵廠的五條原則，即科技含量高、資源消耗低、循環(huán)利用好、環(huán)境友好型、國際競爭力強，相關(guān)評估意見得到采納，對原搬遷方案進行了重大調(diào)整，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟、社會及環(huán)境效益，為項目可持續(xù)運營奠定了堅實基礎(chǔ)。

再如某煉化乙烯工程的評估，在對資源、市場、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)線路等進行深入分析的基礎(chǔ)上，提出可通過優(yōu)化產(chǎn)品方案、減少附加值低的油品產(chǎn)量，增加市場急需的高附加值化工新材料，同時提高技術(shù)裝備自主化國產(chǎn)化本土化水平，將乙烯龍頭裝置規(guī)模由年產(chǎn)80萬噸調(diào)整為100萬噸，而投資規(guī)?；静蛔?，投資回報率可以提升2個百分點，這將有利于提高項目運營的有效性。項目實施使該煉化工程成為行業(yè)標(biāo)桿，在盈利能力、國際競爭力和市場抗風(fēng)險能力等方面都達到世界一流水平。

(四）效益合理性

效益合理性（Benefit Rationality）要求結(jié)合項目投資需求和融資方案，計算有關(guān)評價指標(biāo)，評估項目投資的盈利能力、償債能力和財務(wù)持續(xù)能力，評估項目對利益相關(guān)各方的價值貢獻，為項目投資和融資決策提供依據(jù)。工程項目的戰(zhàn)略意圖、工程目標(biāo)、技術(shù)方案不同，其效益評估的思路和方法也不相同。對于經(jīng)營性項目，要著重評估項目的融資方案、財務(wù)效益及債務(wù)清償能力；對于公益性項目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品項目，要重點關(guān)注項目的外部性及產(chǎn)生的間接效益。

比如對某大型鐵路工程的評估，既充分考慮了對項目國防安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、邊區(qū)穩(wěn)定的戰(zhàn)略價值，也深入論證了高原、凍土、生態(tài)等技術(shù)難點和環(huán)境問題。同時，由于項目本身財務(wù)效益欠佳，不可能完全依靠市場化運作來解決建設(shè)投入和運營虧損，評估對資金來源、投入結(jié)構(gòu)和運營補貼提出了優(yōu)化建議。

再如，某跨海大橋工程跨越三個獨立關(guān)稅區(qū)，兩岸三地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，交通量構(gòu)成不同，費用效益評價的參數(shù)不同，為全面科學(xué)地評價該項目的效益，評估中專門開展了該跨海大橋工程評價理論方法的專題研究，提出針對性的評價思路、方法及參數(shù)選擇標(biāo)準(zhǔn)，全面評價項目的直接效益和間接效益，分析三地不同經(jīng)濟體的受益情況，并據(jù)此測算三地應(yīng)承擔(dān)的投資費用，充分考慮各方訴求，最后得出三地都可接受的評估結(jié)論和建議。

(五）影響持續(xù)性

影響持續(xù)性（Impact Sustainability）評估，要求從項目外部性影響的角度，在項目需求方案、建設(shè)方案、運營方案、財務(wù)方案等項目方案評估的基礎(chǔ)上，評估重大工程在資源及能源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)保、溫室氣體排放、經(jīng)濟、社會、就業(yè)等領(lǐng)域的影響效果，對于能夠量化的經(jīng)濟外部性進行內(nèi)部化量化分析，從多個維度評估項目外部影響的可接受性，研究擬建項目對經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等影響的可持續(xù)性，結(jié)合工程可行性、運營有效性和效益合理性的評估結(jié)論，判斷項目產(chǎn)生的外部正面效果、負(fù)面代價及可持續(xù)性，為項目建設(shè)可行性提供判斷依據(jù)。

許多重大建設(shè)項目屬于百年工程，對經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等方面的影響將持續(xù)很長時間，涉及代際公平及可持續(xù)發(fā)展等重大問題。因此，必須對工程方案產(chǎn)生的各種影響進行深入分析和綜合評價，尤其是對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的重大不利影響實行“一票否決”。

例如對某濕地生態(tài)工程的評估，考慮到該濕地在我國乃至全球生態(tài)格局中具有十分重要的地位，湖區(qū)保護和發(fā)展的任務(wù)和方式具有特殊性和重要性。針對近十年來該濕地枯水期低水位造成的相關(guān)影響，當(dāng)?shù)卣岢鐾ㄟ^建設(shè)水利樞紐工程的方案予以解決。評估通過調(diào)查研究，提出在該地區(qū)數(shù)千年的歷史中，其年度豐枯變化幅度遠大于近60年，枯水季節(jié)（10月至次年3月）大部分濕地由水相轉(zhuǎn)為陸相是其特有的季節(jié)變化，并進一步指出判斷一個生態(tài)系統(tǒng)是否退化是一個嚴(yán)肅的科學(xué)問題，個別地區(qū)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境變化不能定性為生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化。若缺乏對生態(tài)系統(tǒng)進行至少一個完整水文周期的系統(tǒng)定位監(jiān)測和控制實驗，將難以準(zhǔn)確判斷其變化性質(zhì)。為此，評估認(rèn)為該水利樞紐工程立項決策時機尚不成熟，對關(guān)鍵問題有待進一步研究，有關(guān)部門最終采納了評估意見。

再如某銅礦工程的評估，該項目緊鄰當(dāng)?shù)芈糜螀^(qū)和生態(tài)環(huán)境保護地，若采用自然崩落與小露天聯(lián)合開采方式，難以避免大面積采空所造成的地表變形和移動，對周邊河流、土地、植被等將產(chǎn)生嚴(yán)重影響。鑒于該項目對于緩解國內(nèi)銅資源瓶頸、促進當(dāng)?shù)孛褡宓貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，項目建設(shè)很有必要。同時，為減少項目建設(shè)帶來的不利影響，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，建議采用全地下全封閉以及不造成地表塌陷的采礦方式，評估建議被采納，并得到相關(guān)各方的高度認(rèn)可。

(六）風(fēng)險可控性

風(fēng)險可控性（Risk Controllability）強調(diào)在項目建設(shè)必要性和方案可行性評估的基礎(chǔ)上，對擬建項目的風(fēng)險及其管控方案的可行性進行評估。風(fēng)險管控方案是在工程項目的戰(zhàn)略需求、建設(shè)運營、投資效益和影響效果進行評估的基礎(chǔ)上，對實現(xiàn)項目目標(biāo)可能造成影響的風(fēng)險因素進行識別、分析和評價，提出規(guī)避、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、減輕或自擔(dān)等風(fēng)險應(yīng)對方案及實施監(jiān)控和動態(tài)管理計劃，為減少風(fēng)險事故造成的損失和不利影響，保證投資項目預(yù)期目標(biāo)的順利實現(xiàn)提供依據(jù)。

重大工程決策評估，需要系統(tǒng)開展風(fēng)險分析，科學(xué)識別項目存在的主要風(fēng)險，全面評估風(fēng)險發(fā)生的可能性和對項目目標(biāo)產(chǎn)生的潛在影響，進而研究風(fēng)險應(yīng)對措施。在某跨海大橋工程的評估中，曾專門對風(fēng)險問題進行專題研究。該項目屬于世界級超大型橋梁工程，當(dāng)時國內(nèi)尚無先例，再加上工程地質(zhì)條件極為復(fù)雜，水文氣象條件非常惡劣，施工限制因素眾多，工程建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)。評估根據(jù)項目的目標(biāo)和特點，將項目風(fēng)險分解為工程設(shè)計、施工、建設(shè)工期、環(huán)境影響、社會影響、交通量預(yù)測、投資估算、財務(wù)可持續(xù)性和項目運營等九個方面，采用層次分析法、公共信息模型和蒙特卡洛法等對風(fēng)險影響進行模擬分析，最終判斷總體風(fēng)險可控。同時，針對主要風(fēng)險因素，提出了具體防控措施，確保了項目的順利建設(shè)和安全運營。

再如，在對PX、火電、核電、紙漿、垃圾處理等項目建設(shè)進行評估時，考慮到這些項目容易引發(fā)群體性事件，按照國家有關(guān)部門要求對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估。例如某電廠新建工程的前期工作中，連續(xù)發(fā)生多次群體性事件。最嚴(yán)重的一次有超過1.5萬人上街。在對該項目進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，采取問卷調(diào)查、媒體公示、張貼公告、實地踏勘、走訪群眾等多種方式，識別出十大風(fēng)險因素，采用風(fēng)險影響-概率矩陣方法確定各風(fēng)險因素的發(fā)生概率和影響程度，針對主要風(fēng)險提出多方面的具體措施，最終打消了社會公眾的疑慮，促成了項目建設(shè)，緩解了當(dāng)?shù)毓╇娋o張的局面。

三、重大工程決策評估體系構(gòu)建

對重大工程項目開展工程評估，涉及政治、經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)、社會等多個層面，需要從評估業(yè)務(wù)體系、評估組織體系、理論方法體系和質(zhì)量保障體系等角度構(gòu)建重大工程決策評估體系，對工程方案進行獨立、公正、科學(xué)的評估論證，確保工程決策建立在專業(yè)評估論證及系統(tǒng)分析研究的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)工程決策的科學(xué)化和民主化，提升重大工程決策評估能力，為推動工程強國建設(shè)及工程評估軟實力建設(shè)服務(wù)。

(一）評估業(yè)務(wù)體系

評估業(yè)務(wù)體系建立的核心任務(wù)，就是明確評估事項。可以納入咨詢評估業(yè)務(wù)體系的評估事項種類繁多，主要包括六大方面：一是重大政策的評估。如西部大開發(fā)政策、東北等老工業(yè)基地振興政策、中部崛起等相關(guān)政策的評估；二是各類規(guī)劃的評估。如汶川地震恢復(fù)重建規(guī)劃評估、各類國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及專項規(guī)劃的評估；三是重要法規(guī)制度的評估。本質(zhì)上屬于政策層面的評估；四是重大戰(zhàn)略的評估。政策和規(guī)劃評估，在邏輯上均屬于戰(zhàn)略評估的內(nèi)容；五是工程項目的評估。包括項目建議書、可行性研究報告、項目核準(zhǔn)申請報告、資金申請報告等項目前期論證成果的評估，以及初步設(shè)計、概算審查等專項評估；六是中期評估及后評價。包括重大政策、重要規(guī)劃及工程項目的中期評估和后評價。通過這些評估工作，發(fā)現(xiàn)政策、規(guī)劃執(zhí)行及項目實施中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，用于進行后續(xù)實施的及時調(diào)整，優(yōu)化規(guī)劃方案、調(diào)整政策措施，發(fā)揮評估反饋的糾偏作用。

(二）評估組織體系

評估組織體系建立的核心任務(wù)是確定評估主體，并對評估主體的工作進行管理和監(jiān)督。可以納入評估組織體系的內(nèi)容主要包括四個方面：一是確認(rèn)評估主體的類型，包括執(zhí)行主體單位的自評估，上級單位的監(jiān)督評估以及第三方評估；二是確定第三方評估機構(gòu)，第三方評估在項目評估中發(fā)揮核心及主導(dǎo)作用，承擔(dān)第三方評估任務(wù)的評估機構(gòu)的篩選和管理，對于評估體系的建立及高效運轉(zhuǎn)，確保評估工作質(zhì)量意義重大，主管部門可以通過制定“短名單”的方式確定評估機構(gòu)，并實行動態(tài)調(diào)整管理；三是對評估機構(gòu)的規(guī)范管理，可委托第三方機構(gòu)對評估機構(gòu)進行資信等級評價，并將評價結(jié)果進行備案和公示，建立信用懲戒機制，采取綜合措施進行規(guī)范化管理；四是規(guī)范評估工作程序，評估是為決策服務(wù)的，評估工作的主管部門，應(yīng)建立一套規(guī)范化的工作程序，確保能夠更好地利用評估工具來提高決策質(zhì)量。評估目標(biāo)的確定，評估機構(gòu)的選擇，評估任務(wù)的委托，回避制度的建立，評估范圍的界定，評估報告的編寫，評估信息的報送，評估結(jié)果的反饋等等，均要建立規(guī)范化的管理制度。

(三）理論方法體系

理論方法體系包括評估理念、理論及方法體系的建立，如評估報告編寫要求，項目分析評價導(dǎo)則、評估業(yè)務(wù)操作規(guī)范指南等。

針對不同類型的評估事項，應(yīng)明確評估目標(biāo)，選擇評估指標(biāo)，利用科學(xué)的評估理論方法進行分析論證，確保評估結(jié)論科學(xué)可靠。根據(jù)評估事項內(nèi)容，主要將理論方法體系分為三部分內(nèi)容：一是評估業(yè)務(wù)指南，如政策評估業(yè)務(wù)指南、規(guī)劃評估業(yè)務(wù)指南、政府投資項目評估業(yè)務(wù)指南、企業(yè)投資項目評估業(yè)務(wù)指南、工程設(shè)計優(yōu)化評估指南、項目管理績效評估業(yè)務(wù)指南、工程招標(biāo)采購評估業(yè)務(wù)指南、工程項目后評價業(yè)務(wù)指南等；二是工程項目專業(yè)評價準(zhǔn)則，包括市場分析、財務(wù)評價、經(jīng)濟評價、社會評價、征地拆遷和移民安置評價、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、資源綜合利用分析評價、風(fēng)險分析評價和融資分析評價等專業(yè)評價準(zhǔn)則；三是評估業(yè)務(wù)操作規(guī)范，包括政策研究、規(guī)劃編制、投資決策、工程設(shè)計、概預(yù)算審查、招標(biāo)評審、工程監(jiān)理、項目管理、項目代建、績效管理等咨詢評估業(yè)務(wù)規(guī)范[11]。

(四）質(zhì)量保障體系

完善質(zhì)量保障體系的目的是不斷提升工程質(zhì)量和利益相關(guān)方的滿意度，進一步提升工程質(zhì)量總體水平。質(zhì)量保障體系的建立主要包括三大內(nèi)容：一是程序性質(zhì)量保障，即評估機構(gòu)接受委托后，要明確項目負(fù)責(zé)人、成立評估工作組、制定評估工作計劃、定期反饋評估工作進度，在規(guī)定時間內(nèi)提交評估報告，評估機構(gòu)應(yīng)對承擔(dān)評估任務(wù)的項目經(jīng)理、專家資格、評審程序、報告簽發(fā)等提出明確要求；二是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。如結(jié)合國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系（ISO）的認(rèn)證工作，根據(jù)評估業(yè)務(wù)的實際需要，建立質(zhì)量管理體系，確保提供讓委托方滿意的咨詢評估成果；三是執(zhí)業(yè)督查制度，如定期回訪制度，政府主管部門督查及行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督制度等。

參考文獻

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