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19世紀(jì)末以來，伴隨著現(xiàn)代科學(xué)方法的發(fā)展，公共政策評估產(chǎn)生并逐步發(fā)展成為獨(dú)立的專業(yè)領(lǐng)域，廣泛運(yùn)用于公共政策的研究、決策與修訂。美國作為西方現(xiàn)代公共政策科學(xué)的起源地，較早在政策評估領(lǐng)域開展探索，歷經(jīng)四個(gè)發(fā)展階段，尤其是20世紀(jì)70年代以來一系列專門的法律、法規(guī)接連出臺(tái)，推動(dòng)建立起制度化、規(guī)范化的公共政策評估框架，形成了行政系統(tǒng)評估機(jī)構(gòu)、立法系統(tǒng)評估機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)三類主體相互補(bǔ)充、相互牽制的發(fā)展格局。

一、美國公共政策評估的發(fā)展階段

美國公共政策評估歷經(jīng)百余年發(fā)展，在實(shí)踐中逐步完善各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)研究方法，拓展政策評估的應(yīng)用范圍?？傮w而言，主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段：19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代，是美國公共政策評估的萌芽探索期。最早源于1900年前后美國對學(xué)生成績的測評，用以檢查教育系統(tǒng)、反映教學(xué)成果。此外，在公共衛(wèi)生、工程建設(shè)等便于測量和計(jì)算的領(lǐng)域，也零星開展部分評估工作。

第二階段：1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)至20世紀(jì)70年代間，從“羅斯福新政”到約翰遜政府“偉大社會(huì)計(jì)劃”“對貧困宣戰(zhàn)計(jì)劃”，一系列社會(huì)政策出臺(tái)、一大批公共工程落地，客觀上產(chǎn)生了政策評估需求，推動(dòng)形成了以政府支出的績效評價(jià)為主要內(nèi)容的評估模式，核心是關(guān)注投入產(chǎn)出效率、控制財(cái)政預(yù)算支出、提高政府服務(wù)質(zhì)量。

第三階段：20世紀(jì)70年代至90年代末，《立法機(jī)構(gòu)重組法案》《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act of 1993，簡稱GPRA）等一系列法律法規(guī)出臺(tái)，從法律層面保證了公共政策評估的地位。同時(shí)，政策評估的內(nèi)涵也大大豐富，不局限于績效評價(jià)，更多關(guān)注規(guī)劃、政策、項(xiàng)目的價(jià)值和影響，評估手段也趨于專業(yè)化、多樣化、現(xiàn)代化。

第四階段：21世紀(jì)以來，美國公共政策評估框架趨于成熟和穩(wěn)定?！叭龣?quán)分立”體制下的行政系統(tǒng)、立法系統(tǒng)，分別設(shè)置了專門負(fù)責(zé)政策評估的組織部門、執(zhí)行部門，同時(shí)市場化運(yùn)作的智庫、咨詢機(jī)構(gòu)十分活躍，形成相對獨(dú)立的第三方社會(huì)力量。三種類型的政策評估機(jī)構(gòu)之間既相互補(bǔ)充、又相互牽制，有效拓寬了評估意見的輸送渠道，維持著多元利益訴求的動(dòng)態(tài)平衡。

二、行政系統(tǒng)的評估覆蓋所有部門的績效評價(jià)

（一）行政系統(tǒng)的評估機(jī)構(gòu)——OMB

在行政系統(tǒng)內(nèi)，實(shí)施政策評估的主要部門是政府管理和預(yù)算辦公室（the Office of Management and Budget，簡稱OMB）[1]。OMB最早設(shè)在美國財(cái)政部，1939年后劃歸總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)，其長官由總統(tǒng)直接任命并向總統(tǒng)報(bào)告工作。按照相關(guān)法案和行政命令授權(quán)[2]，OMB的重要職能之一是審查聯(lián)邦政府各部門報(bào)送的年度績效計(jì)劃，評估財(cái)政支出的必要性、有效性，跟進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行情況，評判其影響、成敗，并將此作為修改預(yù)算計(jì)劃的依據(jù)。目前，OMB是總統(tǒng)行政辦公室最大組成部門，有職員600余人；相關(guān)人員與聯(lián)邦政府各部門保持頻繁的、常態(tài)化的溝通，督促行政機(jī)構(gòu)更加重視政策執(zhí)行的過程，提升公共產(chǎn)出和效率。

（二）工作任務(wù)及范圍

OMB的評估覆蓋所有財(cái)政支出項(xiàng)目。依據(jù)GPRA的要求，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都必須向OMB提交長期戰(zhàn)略計(jì)劃和年度績效報(bào)告。其中，年度績效報(bào)告需涵蓋所有財(cái)政支出項(xiàng)目，詳細(xì)闡述每一項(xiàng)目的業(yè)績目標(biāo)、執(zhí)行過程、實(shí)際產(chǎn)出效果，并對未達(dá)到目標(biāo)的原因進(jìn)行分析和解釋，說明下一步改進(jìn)的方式。OMB作為政府績效管理的牽頭機(jī)構(gòu)，將對各機(jī)構(gòu)的績效表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評估，據(jù)此確定各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對應(yīng)的年度預(yù)算安排，類似于我國財(cái)政部牽頭開展的項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理。

（三）評估方式方法

為保證預(yù)算審查的質(zhì)量和一致性，OMB牽頭開展的績效評估均納入統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的模板，并不斷發(fā)展完善。一是1973年尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，每年安排200余人向各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)獲取產(chǎn)出資料，包括：產(chǎn)出、勞工投入、單位勞工成本等，該方案一直執(zhí)行到1994年結(jié)束，當(dāng)時(shí)已覆蓋60個(gè)機(jī)構(gòu)、255個(gè)組織和200萬聯(lián)邦公務(wù)員。二是布什政府2002年推出《項(xiàng)目評估定級工具》（Program Assessment Rating Tool，以下簡稱PART），本質(zhì)上是針對聯(lián)邦支出項(xiàng)目的問卷調(diào)查（表1），從項(xiàng)目目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、過程管理、項(xiàng)目結(jié)果四個(gè)維度，對項(xiàng)目進(jìn)行審核和評估。PART實(shí)施7年間覆蓋了1000余個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目，占聯(lián)邦財(cái)政支出的98%。

表1 PART問卷設(shè)計(jì)

圖1 2002-2008年項(xiàng)目評級情況

三是奧巴馬政府上臺(tái)后優(yōu)化提出優(yōu)先績效目標(biāo)工具，降低了PART工具對分?jǐn)?shù)的過分依賴，要求各部門突出中心任務(wù)、核心職責(zé)，確定優(yōu)先績效目標(biāo)，按季度審查目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和存在的苗頭性、趨勢性問題，傳遞更多實(shí)用信息。

（四）結(jié)果運(yùn)用

OMB的績效評估結(jié)果與財(cái)政預(yù)算編制直接掛鉤。例如，在PART評級下，按照分?jǐn)?shù)高低可分為有效、基本有效、一般、無效、尚無結(jié)論五類，判定為一般或無效的項(xiàng)目，OMB將有權(quán)終止項(xiàng)目或調(diào)減財(cái)政預(yù)算。2011年更新的《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》進(jìn)一步明確，如果一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)連續(xù)3年未能達(dá)到績效目標(biāo)，OMB有權(quán)向國會(huì)建議下一步整改方案，包括重新界定績效目標(biāo)、調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃、削減或終止預(yù)算等措施，對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的震懾力和約束力。

三、立法系統(tǒng)的評估聚焦重點(diǎn)政策的實(shí)施效果

（一）立法系統(tǒng)的評估機(jī)構(gòu)

立法系統(tǒng)的政策評估機(jī)構(gòu)是政府問責(zé)辦公室（Government Accountability of Office），成立于1921年，常被稱為“國會(huì)看門狗”。早期GAO的主要職能是政府賬目審查，評估公共支出的合理性和經(jīng)濟(jì)性，體現(xiàn)國會(huì)對各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；1970年《立法機(jī)構(gòu)重組法案》擴(kuò)大了GAO職權(quán)范圍，授權(quán)其對政府計(jì)劃及活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行評估，具體包括：評估聯(lián)邦政策和項(xiàng)目的績效、就政府項(xiàng)目和決策多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)查、向國會(huì)提交政策分析報(bào)告等。目前，GAO約有職員3200余人，下設(shè)15個(gè)工作組，包括信息科技、國土安排、衛(wèi)生保健、教育就業(yè)和收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，并大量引進(jìn)科學(xué)家、精算師和各領(lǐng)域?qū)＜?，開展專業(yè)性的評估工作。

（二）工作任務(wù)及范圍

GAO的任務(wù)來源主要有兩類：一是法律條款明確授權(quán)GAO對具體事項(xiàng)開展評估，例如GPRA要求，GAO總監(jiān)察長需定期向國會(huì)報(bào)告聯(lián)邦政府對GPRA的執(zhí)行情況；《美國競爭再授權(quán)法案》（2010）要求，GAO每2年對制造業(yè)創(chuàng)新技術(shù)貸款擔(dān)保項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，并提出改進(jìn)建議，反饋至美國商務(wù)部。二是基于國會(huì)各委員會(huì)的調(diào)查需求開展評估工作。每年GAO會(huì)收到數(shù)百份來自國會(huì)各委員會(huì)的請求函，既有對項(xiàng)目活動(dòng)的簡單詢問，也有對項(xiàng)目或政策成效深入評估的需求。GAO會(huì)及時(shí)與需求方代表（通常是議員）進(jìn)行商議，準(zhǔn)確把握評估的性質(zhì)和目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，GAO依據(jù)評估事項(xiàng)的必要性、重要性、緊迫性，選擇部分重點(diǎn)事項(xiàng)開展評估。上述兩類評估任務(wù)需求占到GAO工作量的96%以上。

圖2 GAO政策評估的流程

（三）評估方式方法

相對而言，GAO的評估方法更加豐富和多樣，在工作中視評估對象的特點(diǎn)，制定適宜的工作方案。從GAO公布的評估報(bào)告看，最為常見的幾種評估方法包括：一是基礎(chǔ)文獻(xiàn)研究。查閱適用的法條法規(guī)、部門規(guī)章；獲取相關(guān)機(jī)構(gòu)的年度績效報(bào)告，包括政策項(xiàng)目的規(guī)劃目標(biāo)、執(zhí)行過程、績效數(shù)據(jù)等；檢索該領(lǐng)域其他專家的研究和報(bào)告。二是大規(guī)模問卷訪談。例如，對于失業(yè)救濟(jì)、辦稅服務(wù)、助學(xué)貸款等面向社會(huì)公眾的服務(wù)，大規(guī)模引入電子郵件問卷，兼顧不同年齡段、行業(yè)、種族、學(xué)歷等因素，調(diào)查受眾感受。同時(shí)，廣泛采訪利益相關(guān)方，包括聯(lián)邦和州政府官員、行業(yè)協(xié)會(huì)、商品和服務(wù)供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)等，進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，“滾雪球”式地獲取信息。三是構(gòu)建數(shù)據(jù)分析指標(biāo)。GAO出版《成本效益分析指南》《過程評估指南》《技術(shù)成熟度評估指南》等搭建起量化分析的框架。例如，GAO對海關(guān)自動(dòng)化通關(guān)系統(tǒng)建設(shè)的評估，運(yùn)用成本效益分析，綜合計(jì)算開發(fā)費(fèi)用、設(shè)備成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，并與預(yù)期收益具體量化為每分鐘節(jié)省的人工成本，從而進(jìn)行定量的成本效益比較。四是數(shù)據(jù)的可視化呈現(xiàn)。如GAO在2017年對校車安全問題開展專項(xiàng)評估時(shí)，引用了2000-2014年間聯(lián)邦和州政府的校車事故數(shù)據(jù)，以圖表形式直觀反映校車事故的增長趨勢、事故原因類型、與普通車禍的特征對比等，起到良好的效果。

（四）結(jié)果運(yùn)用

在重大政策及計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施期間，GAO會(huì)進(jìn)行多次評估，每次評估完成后都設(shè)有反饋環(huán)節(jié)，推動(dòng)評估結(jié)果的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化。一是對評估報(bào)告進(jìn)行協(xié)商。GAO在完成相關(guān)主題調(diào)查研究后，將廣泛征求行業(yè)主管部門、專家學(xué)者的意見建議，若主管部門存在異議，雙方可協(xié)商作一些修改和完善。二是公布評估結(jié)果和整改意見。GAO將在官網(wǎng)公布調(diào)查過程、評估結(jié)論，以及經(jīng)主管部門認(rèn)可的整改建議，引入社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)持續(xù)跟蹤主管部門整改進(jìn)展。三是通過立法強(qiáng)化評估結(jié)果的剛性約束力。在2019年1月國會(huì)頒布的《政府行為責(zé)任法案》明確要求，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在編制年度預(yù)算時(shí)應(yīng)反饋對GAO評估報(bào)告中意見建議的執(zhí)行情況，對未執(zhí)行的意見建議要說明情況和理由。該法案進(jìn)一步提升了GAO評估報(bào)告的影響力和評估結(jié)果運(yùn)用的轉(zhuǎn)化率。近年來，GAO報(bào)告建議的采納率大多在75%以上。

圖3 GAO近5年建議采納率

四、蓬勃發(fā)展的社會(huì)化評估形成獨(dú)立第三方評估力量

（一）第三方評估機(jī)構(gòu)

美國公共政策評估的重要特征之一是非政府組織的廣泛參與。自20世紀(jì)初，美國陸續(xù)出現(xiàn)一些政策研究機(jī)構(gòu)，例如卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)（1910）、布魯金斯研究所（1916）、胡佛研究所（1919）、二十世紀(jì)基金（1919）、蘭德公司（1945）等，此外一些高校也設(shè)立政策研究中心或發(fā)展研究院等智庫。70年代以后，一些評估研究學(xué)會(huì)建立，政策評估類雜志接連創(chuàng)刊，如《評估評論》（1977）、《評估實(shí)踐》（1979）和《美國評估雜志》（1980），政策評估理論逐漸積累和發(fā)展，各類咨詢機(jī)構(gòu)更加蓬勃發(fā)展，加快推動(dòng)美國政策評估行業(yè)的繁榮，為聯(lián)邦政府或州政府委托第三方評估提供了更多選項(xiàng)。

（二）工作任務(wù)來源

第三方評估機(jī)構(gòu)的任務(wù)來源主要包括兩類：一是政府機(jī)構(gòu)委托開展的政策評估。為了提高評估結(jié)論的專業(yè)性、客觀性和公信力，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府也會(huì)委托第三方開展評估評價(jià)。例如，美國教育部定期委托第三方開展職業(yè)教育效果評價(jià)；按照《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案》要求，除GAO定期評估外，相關(guān)部門至少每三年委托一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)對“美國制造業(yè)計(jì)劃”進(jìn)展情況進(jìn)行評估等。與政府委托聯(lián)系緊密的典型代表是蘭德公司，其收入來源中軍方和政府部門的比例超過80%，多是與國防部、衛(wèi)生部、人力資源部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)簽訂的服務(wù)合同，包括政策分析和事后評估。二是第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主開展的政策評估。第三方機(jī)構(gòu)都將獨(dú)立性作為根本原則，盡管許多第三方機(jī)構(gòu)的資金主要來源來自于企業(yè)、基金會(huì)甚至個(gè)人捐助，但在評估事項(xiàng)的選擇上，并非直接聽命于捐助者，而是體現(xiàn)一定的獨(dú)立自主性。不同智庫在立場上、觀點(diǎn)上形成了自己的特點(diǎn)，有的偏向?qū)W術(shù)研究，例如布魯金斯學(xué)會(huì)、美國企業(yè)研究所，有的帶有明顯黨派特征或意識(shí)形態(tài)色彩，例如崇尚自由意志的卡托研究所等，因此，捐助者往往是有目的性地支持于己有利的第三方機(jī)構(gòu)。

（三）評估方法主要特征

一是強(qiáng)調(diào)長期學(xué)術(shù)積累積淀。著名智庫往往有相對固定的研究領(lǐng)域，由專門的團(tuán)隊(duì)長期跟蹤研究，在學(xué)術(shù)界也具有一定的公信力、影響力。例如傳統(tǒng)基金會(huì)對稅收政策、導(dǎo)彈防御的關(guān)注，卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)對中國問題的研究等。二是遵循一定的研究范式。智庫所出具的報(bào)告，往往是對某一政策的綜合性研究，從歷史沿革、發(fā)展過程、實(shí)施效果、影響因素等角度，廣泛收集信息，探索運(yùn)用數(shù)據(jù)建模、場景模擬等研究方法得出結(jié)論和建議，出具的報(bào)告論證嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)。三是兼顧報(bào)告的可讀性和傳播力。越來越多的智庫傾向于媒體化，在發(fā)布研究報(bào)告的同時(shí)提煉短小精悍的評論文章，積極運(yùn)營網(wǎng)站主頁和推特賬號，更好適應(yīng)現(xiàn)代化傳播節(jié)奏。

（四）結(jié)果運(yùn)用

對于國會(huì)、政府機(jī)構(gòu)委托開展的評估，第三方機(jī)構(gòu)即按要求提供評估報(bào)告，分析當(dāng)前政策執(zhí)行存在的問題，提供政策建議和解決方案，為政府下一步?jīng)Q策提供參考依據(jù)和支撐。對于獨(dú)立開展的評估工作，第三方機(jī)構(gòu)及專家個(gè)人通過參加國會(huì)聽證會(huì)、圓桌會(huì)議、公開演講、出版著作、媒體文章等形式，努力影響政策的調(diào)整與修訂，從而提高自身在本領(lǐng)域的聲望。而且由于“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制的存在，積累了聲望的第三方機(jī)構(gòu)研究人員可能會(huì)受聘于政府部門，直接參與政策制定和再修訂；政府部門的工作人員離職后也有不少加入第三方機(jī)構(gòu)，繼續(xù)從事本領(lǐng)域的研究、評估工作。

五、小結(jié)

美國政府治理體系是高度分散的，“三權(quán)分立”政治制度下，衍生出多元化的評估機(jī)構(gòu)主體。行政系統(tǒng)內(nèi)由政府管理和預(yù)算辦公室（OMB）主導(dǎo)，推動(dòng)建立全面的績效評估體系，以提升政府工作效率；立法系統(tǒng)由政府問責(zé)辦公室（GAO）牽頭，在政府績效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選擇部分重點(diǎn)事項(xiàng)，深入研究政策執(zhí)行和效果，提出專業(yè)化的評估意見；第三方機(jī)構(gòu)則是公共政策評估強(qiáng)有力的補(bǔ)充和支撐，在普遍接受政府和企業(yè)資金的情況下追求獨(dú)立性，以影響政策調(diào)整方向?yàn)槟康摹?/p>

三類政策評估機(jī)構(gòu)之間各有側(cè)重、共同配合、又相互制約，綜合影響之下，美國公共政策評估呈現(xiàn)出以下特征：一是以法律為基石，推動(dòng)政策評估的制度化、規(guī)范化。《政府績效與結(jié)果法案》（1993）、《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（2011）等一系列法案，授權(quán)OMB、GAO作為事中事后監(jiān)管的牽頭機(jī)構(gòu)，并對政策評估的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序等作出明確規(guī)定，搭建起美國公共政策評估的基礎(chǔ)框架。二是與績效數(shù)據(jù)相銜接，提高政策評估的精準(zhǔn)性。OMB所牽頭建立的政府績效評估體系，圍繞資金投入、執(zhí)行過程、產(chǎn)出效率等積累了大量數(shù)據(jù)和樣本，為后續(xù)重大政策、重大項(xiàng)目的專項(xiàng)評估工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。三是以成果運(yùn)用為導(dǎo)向，增強(qiáng)評估報(bào)告的影響力、約束力。依據(jù)相關(guān)法案規(guī)定，OMB和GAO的評估結(jié)論直接關(guān)系下一年度財(cái)政資金安排，對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的約束力較強(qiáng)，有利于推動(dòng)問題整改和政策調(diào)整。四是凸顯多元利益訴求，評估機(jī)構(gòu)間相互制衡明顯。不同評估報(bào)告背后代表著特定的利益群體，各種觀點(diǎn)交鋒碰撞、相互制衡。

經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國在公共政策評估領(lǐng)域積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但考慮到其三權(quán)分立、聯(lián)邦制度以及官僚機(jī)構(gòu)分散化所導(dǎo)致的價(jià)值多元、立場分裂，其政策評估也體現(xiàn)出多元競爭、相互制衡的特色，我國的政治體制和政策體系與美國不同，不可直接照搬照抄其政策評估制度。但是其相對完善的政策評估法律體系、豐富的公共部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)范化的評估步驟和機(jī)制、評估結(jié)果的運(yùn)用與轉(zhuǎn)化等方面的措施與經(jīng)驗(yàn)，仍值得我們借鑒參考。

注釋

1.1921年頒布的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》規(guī)定美國總統(tǒng)應(yīng)向國會(huì)提交年度財(cái)政預(yù)算，為此成立OMB協(xié)助其工作。

2.主要是《政府績效與結(jié)果法案》（1993年）、《項(xiàng)目評估定級工具》（2002年）、《政府績效和結(jié)果現(xiàn)代化法案》（2011年）等法案，及1993年克林頓政府12866號總統(tǒng)令、2007年布什政府13422號政府令、2011年奧巴馬政府13563號總統(tǒng)令，均對政府績效評價(jià)、政策評估作出明確規(guī)定和要求。