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2017年2月，國家發(fā)展改革委、民航局聯(lián)合印發(fā)經(jīng)國務(wù)院批準的《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》，明確2025年我國將形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)3大世界級機場群，打造北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱10個國際樞紐，鞏固和培育天津、大連、杭州、武漢、貴陽、蘭州等29個區(qū)域樞紐。根據(jù)規(guī)劃，我國共有42個樞紐機場。為落實規(guī)劃要求，民航局會同有關(guān)地方進一步強化航空樞紐規(guī)劃和建設(shè)，加強國際航空樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作，完善區(qū)域樞紐機場總體規(guī)劃，加快樞紐機場建設(shè)，為構(gòu)建國家綜合機場體系奠定基礎(chǔ)。本文總結(jié)“十三五”以來我國樞紐機場建設(shè)項目前期咨詢評估過程中發(fā)現(xiàn)的特點及其問題，提出推動樞紐機場高質(zhì)量發(fā)展的建議，為樞紐機場的規(guī)劃和建設(shè)提供參考依據(jù)。

一、我國樞紐機場作用日益凸顯

1.千萬級機場貢獻越來越大

截至2019年底，我國境內(nèi)頒證民用航空機場238個，年旅客吞吐量超過1000萬人次的達到39個（其中37個為樞紐機場），較2015年凈增13個；完成旅客吞吐量11.26億人次，占全部境內(nèi)機場旅客吞吐量的83.3%，較2015年增加5.5個百分點。

表1 2019年全國境內(nèi)機場旅客吞吐量分布

數(shù)據(jù)來源：民航局《2019年民航機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報》

*表示含北京南苑機場（2019年9月25日停航）

數(shù)據(jù)來源：作者整理

圖1 2015-2019年千萬級機場數(shù)量及旅客吞吐量總量

2.國際競爭力不斷提升

北京、上海、廣州機場的國際樞紐地位明顯提高。2019年，北京首都國際機場旅客吞吐量繼2018年后再次突破1億人次，居世界第二，上海浦東機場和廣州白云機場旅客吞吐量均超過7000萬人次，分別居世界第八和第十一；上海浦東機場貨郵吞吐量居世界第三。

北京首都國際機場

3.綜合交通功能逐步完善

初步統(tǒng)計，目前我國已有25個樞紐機場實現(xiàn)了與軌道交通（含鐵路、城市軌道交通）的銜接，開通了36條旅客軌道交通。上海虹橋、北京大興、武漢天河、鄭州新鄭、成都雙流等機場成為重要的綜合交通樞紐，在建的成都新機場、青島新機場也同步引入高速鐵路、城市軌道交通，以樞紐機場為中心的綜合交通樞紐加快建設(shè)。

上海虹橋機場2號站——連接上海長途汽車、軌道地鐵線處

4.臨空經(jīng)濟日趨成熟

截止2019年底，北京大興機場、鄭州、青島膠東、重慶、廣州、上海虹橋、成都、長沙、貴陽、杭州、寧波、西安、首都機場、南京等14個臨空經(jīng)濟示范區(qū)獲得國家批復(fù)建設(shè)，進一步聚集航空物流、快件快遞、跨境電商、科技創(chuàng)新、商務(wù)會展、綜合保障等產(chǎn)業(yè)，打造高端臨空產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮動力引擎作用，日益成為推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要力量。

表2 國內(nèi)主要機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)概況

數(shù)據(jù)來源：作者整理

鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)

二、當(dāng)前我國樞紐機場建設(shè)呈現(xiàn)的特點及其問題

總體上看，我國樞紐機場建設(shè)取得了一定成效。結(jié)合“十三五”以來樞紐機場建設(shè)項目前期咨詢評估工作，樞紐機場建設(shè)也呈現(xiàn)以下幾個特點：

1.樞紐機場規(guī)劃目標(biāo)較大提升

為適應(yīng)發(fā)展需求，加強機場周邊地區(qū)的規(guī)劃控制，樞紐機場陸續(xù)編制完成了新版機場總體規(guī)劃并取得批復(fù)，規(guī)劃目標(biāo)比現(xiàn)狀指標(biāo)均有較大提升，近期（2030年）旅客吞吐量是現(xiàn)狀指標(biāo)約2~3倍，遠期（終端）旅客吞吐量是現(xiàn)狀指標(biāo)約2.5~6.5倍。

樞紐機場“成倍數(shù)”規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，將對機場未來空管指揮、地面組織、人員保障、設(shè)施配套、運營管理等方面提出新的更高要求。

表3 部分樞紐機場總體規(guī)劃旅客吞吐量規(guī)劃目標(biāo)一覽表（單位：萬人次）

數(shù)據(jù)來源：作者整理

2.樞紐機場建設(shè)工程規(guī)模和投資較大

“十三五”以來，為適應(yīng)航空業(yè)務(wù)量增長需要，提升機場綜合保障能力和服務(wù)水平，依據(jù)機場總體規(guī)劃，樞紐機場紛紛啟動新一輪建設(shè)工程，工程建設(shè)規(guī)模和投資普遍較大，如成都新機場新建3條跑道、60萬平方米的航站樓，機場工程投資（下同）約512億元；烏魯木齊機場擴建2條跑道、50萬平方米航站樓，投資約394億元；呼和浩特新機場新建2條跑道、26萬平方米的航站樓，投資約211億元；西安機場擴建3條跑道、70萬平方米航站樓，投資約449億元；蘭州機場擴建2條跑道、40萬平方米航站樓，投資約318億元等。與“十二五”類似擴建工程（增建跑道和航站樓）相比，擴建跑道數(shù)量多，航站樓規(guī)模大，工程投資高出較多（“十二五”平均投資約190億元）。樞紐機場建設(shè)工程涉及多跑道運行，空域使用矛盾突出，軍民航協(xié)調(diào)難度大。工程建設(shè)資金來源主要是國家補助資金、地方政府財政資金、機場公司自有資金以及銀行貸款，由于國家補助資金有限，大部分的建設(shè)資金主要依靠地方財政和企業(yè)自籌，這對于經(jīng)濟下行壓力較為突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金瓶頸的西部、東北地區(qū)來說，將可能新增地方政府債務(wù)風(fēng)險，也會增加機場運營壓力。

3.樞紐機場“大綜合”現(xiàn)象較為突出

為進一步提升機場集疏運效率，推進民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟相互融合促進，國家鼓勵推動樞紐機場與其他交通方式的高效銜接，構(gòu)建以樞紐機場為核心的綜合交通樞紐，引導(dǎo)臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)。目前，樞紐機場紛紛規(guī)劃和實施高速鐵路或城際鐵路、城市軌道交通引入工程，打造綜合交通樞紐；在機場周邊進一步集聚各類臨空產(chǎn)業(yè)，建設(shè)臨空經(jīng)濟區(qū)。隨著多種交通方式接入和各類產(chǎn)業(yè)聚集，交通流、人流、物流更加頻繁，樞紐機場儼然成為一個“大綜合體”，資源承載能力進一步加劇，這將增加機場運營管理負擔(dān)，若規(guī)劃銜接不合理，也會給機場建設(shè)發(fā)展帶來約束。目前，部分綜合交通樞紐存在跨行業(yè)協(xié)調(diào)難度大、技術(shù)標(biāo)準不統(tǒng)一、建設(shè)不同步問題，建設(shè)進度滯后；部分臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃擠占了機場發(fā)展用地，均在一定程度上制約了樞紐機場建設(shè)發(fā)展。

三、推動我國樞紐機場高質(zhì)量發(fā)展建議

1.處理好發(fā)展需求與建設(shè)能力的關(guān)系

要處理好樞紐機場發(fā)展需求與建設(shè)能力的關(guān)系，著力防范化解重大風(fēng)險，保持樞紐機場健康穩(wěn)定發(fā)展。

一是堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的原則，在樞紐機場戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃框架下，結(jié)合機場運行實際，制定科學(xué)、有序的分期建設(shè)方案。

二是統(tǒng)籌發(fā)展需求、軍民融合、資源承載、資金籌措等因素，加強項目論證，做好空地協(xié)調(diào)和債務(wù)風(fēng)險評估，嚴格落實項目建設(shè)條件，確保項目順利實施。

三是注重項目財務(wù)效益和可持續(xù)發(fā)展，切實落實項目建設(shè)資金，積極拓寬融資渠道，提高運營管理水平，為機場建設(shè)及后續(xù)運營提供保障。

2.規(guī)范引導(dǎo)樞紐機場融合發(fā)展

一是協(xié)調(diào)推進綜合交通發(fā)展。結(jié)合樞紐機場運行實際，深入研究機場集疏運功能和需求，科學(xué)規(guī)劃集疏運系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃線路進展和地方財力等因素，合理安排項目建設(shè)；健全綜合交通協(xié)調(diào)機制，加強各種交通運輸方式的對接融合，做好綜合交通樞紐統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營，充分發(fā)揮機場綜合交通樞紐作用。

二是引導(dǎo)有序發(fā)展臨空經(jīng)濟。堅持樞紐機場發(fā)展優(yōu)先，以臨空指向和高端集聚為導(dǎo)向，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色，做精做細臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，做好臨空產(chǎn)業(yè)布局與機場發(fā)展相協(xié)調(diào)，促進臨空經(jīng)濟示范區(qū)差異性發(fā)展。

三是及時總結(jié)示范工程經(jīng)驗。推進北京大興機場、成都新機場、青島新機場等綜合客運樞紐示范工程以及鄭州、北京大興機場等臨空經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)，及時總結(jié)示范工程在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營等環(huán)節(jié)中可推廣、可復(fù)制的先進經(jīng)驗，更好地指導(dǎo)樞紐機場建設(shè)。

3.完善支持和保障措施

要完善支持和保障措施，適應(yīng)樞紐機場建設(shè)發(fā)展需求。

一是按照軍民融合要求，加快推進空域管理體制改革，加強空管設(shè)施建設(shè)，改進運行手段，提升空管保障能力。

二是加快飛行、機務(wù)、空管、運營等專業(yè)性人才隊伍建設(shè)，加大高端人才培養(yǎng)和引進力度，著力提高樞紐機場規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營全過程保障能力。

三是加強機場總體規(guī)劃、臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與地方國土空間規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等的銜接，協(xié)調(diào)好土地、環(huán)保等因素與樞紐機場發(fā)展的關(guān)系，落實機場建設(shè)用地，做好生態(tài)環(huán)境保護。

注： 原文載于《中國投資》2020年5月號，本次發(fā)表作了較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。